شورای دولت امانی؛ هسته مجلس شورای ملی در افغانستان

لویه جرگه 1307 در پغمان، عکس از آرشیو ملی افغانستان

مجلس شورای ملی (مجلس نمایندگان) برای نخستین بار در افغانستان توسط امان‌الله خان، مطابق برنامه‌های جنبش مشروطیت پایه‌گذاری شد.

امان‌الله خان که خود عضو جنبش مشروطیت بود، پس از به قدرت رسیدن و اعلام استقلال کشور (۲۸ اسد/مرداد ۱۲۹۸)، در ۲۴ سنبله (شهریور) ۱۲۹۹ دست به تشکیل مجلس زد.

هدف اصلی جنبش مشروطیت در کشور "تفکیک قوا" بود که تا حدی برگرفته از اندیشه‌های سید جمال‌الدین افغانی و تحت تاثیر موفقیت جنبش مشروطیت در ایران و برقرار نظام "جمهوری" در ترکیه بود.

مفظرالدین شاه قاجار در ایران با امضای فرمان مشروطیت در سال ۱۲۸۵ خورشیدی، دستور تشکیل شورای ملی را صادر کرد و ترکیه، که افغانستان با آن کشور روابط نزدیکی داشت، از سال ۱۹۲۱ میلادی دارای نظام جمهوری بود.

امان‌الله خان خود که خود هم مردی تجددطلب بود، شورای دولت را عمدتا به خواست مشروطیت‌طلبان و پیروی از کشورهای غربی تشکیل کرد. شاه تلاش کرد که با تشکیل این شورا، از یک سو به پیشرفتی نایل آید و از سوی دیگر به شیوه حکومت‌داری در کشور تغییراتی وارد کند.

اختناق حاکم بر کشور از چهار دهه پیش از دوره امانی، نارضایی شدیدی را در میان مردم، به ویژه مشروطیت طلبان به وجود آورده بود. مردم که از امیر عبدالرحمان خان و امیر حبیب‌الله خان خاطره خوشی نداشتند، امیدوار بودند که امان الله خان دست به تغییراتی بزند.

عبدالحمید مبارز، پژوهشگر و روزنامه‌نگار می‌گوید که این شورا ابتدا "دارالشورا"، "مجلس اعیان" و "مجلس شورای خاص" نامیده می‌شد و بعد "مجلس شورای دولت" نامگذاری شد.

این مجلس مطابق تعریف پارلمان مدرن، نبود و بیشتر جنبه تشریفاتی داشت؛ اعضای آن همه انتصابی بودند. اما ایجاد آن تلاشی شمرده می‌شد برای آغاز روند برقراری مشروطیت در کشور که جنبش مشروطیت سال‌ها برای آن پای فشرده و حتی قربانی داده بود.

هر چند در ماده ۴۱ قانون اساسی مصوب ۱۳۰۱ خورشیدی نیمی از اعضای شورای ۵۰ نفری دولت، انتصابی و به عنوان "اعضای طبیعی" و نیمی دیگر "اعضای منتخبه" که از سوی "اهالی معین و مقرر" می‌شوند، مشخص شدند. ولی در واقع هیچ انتخاباتی در کار نبود و همه اعضای منتخب شورا توسط ماموران محلی دولت و از میان خود آن‌ها به عنوان نماینده مردم برگزیده می‌شدند.

اشرف رسولی، پژوهشگر و حقوقدان که کتابی در باره پارلمان افغانستان نوشته، می‌گوید که امان‌الله خان مجلس شورای دولت را برای تحقق اهداف جنبش مشروطیت و تفکیک قوا در کشور تشکیل کرد. به گفته آقای رسولی، موضوع تفکیک قوا در "نظامنامه تشکیلات اساسی دولت" مصوب ۱۳۰۱ مطرح شده که در آن به تشکیل شورای دولت و اختیارات آن هم اشاره شده است.

اختیارات شورا

اختیارات این شورا بر اساس قانون اساسی ۱۳۰۱ عمدتاً شامل ارائه "پیشنهاد راجع به ترقی و توسعه صنعت، تجارت، زراعت و معارف، اصلاح امور، بررسی لایحه‌های قانونی و ارائه آن به مجلس وزرا، بررسی بودجه، تعدیل و تفسیر قانون اساسی و بررسی معاهدات بین‌المللی که افغانستان به آن‌ها می‌پیوست"، بوده است.

امان‌الله خان با بازگشت از سفر معروف و طولانی‌اش به اروپا، شوروی سابق، ترکیه و ایران، طرح تازه‌ای را برای تشکیل شورایی جدید در اجلاس بزرگ سران قبایل (پنجم تا هفتم سنبله/شهریور ۱۳۰۷) مطرح کرد.

در این نشست هزار نفری تشکیل شورای منتخب ۱۵۰ عضوی به تصویب رسید و در متممی که به قانون اساسی افزوده شد، بر تبدیلی شورای دولت به "شورای ملی" و سازماندهی فعالیت‌های آن در چهارچوب قانونی جداگانه تاکید شد.

این قانون هم در همین اجلاس سران قبایل در پغمان، حومه شمال غربی کابل، با عنوان "نظامنامه انتخابات شورای ملی" به تصویب رسید و در آن مقرر شد که همه اعضای شورای ملی از سوی مردم به گونه مستقیم برای یک دوره سه ساله انتخاب شوند.

این قانون نداشتن ماموریت رسمی در دولت، داشتن توانایی خواندن و نوشتن برای اعضای شورای ملی را شرط گذاشت و سن آنها را از ۲۰ تا ۷۰ سالگی تعیین کرد.

امان‌الله خان در جرگه پغمان پیشنهاد کرد که اعضای این جرگه، اعضای مجلس شورای ملی را از میان خود برگزینند، اما اعضای جرگه آن را نپذیرفتند و بعد زمینه برگزاری انتخابات هم هرگز فراهم نشد. به همین دلیل، در دوره امانی آن چه که به عنوان شورا وجود داشت، همان شورای دولت بود که برای چند سالی فعالیت داشت.

شورا چه قوانینی را تصویب کرد؟

این شورا اجلاس خود را در داخل ارگ (کاخ سلطنتی) برگزار می‌کرد و همه اعضای آن به دستور دولت لباس متحدالشکل می‌پوشیدند و راس ساعت هشت دفتر حضور و غیاب را امضا می‌کردند. آن‌ها در اجلاس خود در چوکی‌هایی (صندلی‌هایی) که در داخل یکی از تالارهای شمالی ارگ در مقابل هم گذاشته شده بودند، می‌نشستند.

عبدالحمید مبارز می‌گوید که گروهی از متخصصان ترکی در بررسی لایحه‌های قانونی به اعضای شورای دولت مشورت می‌داد. جمال پاشا و بدری بیگ از افراد عمده این گروه بودند.

همچنین میر غلام‌محمد غبار، تاریخ‌ نویس مشهور افغانستان در کتاب افغانستان در مسیر تاریخ نوشته که افراد معدودی مانند فیض‌محمد‌خان ناصری و سعدالدین خان هم در این شورا عضویت داشتند که از "روشنفکران" دوره خود شمرده می‌شدند. حضور آن‌ها در شورا به بهبود کار کمک می‌کرد.

اعضای شورای دولت امانی، عمدتا در باره قوانینی مذاکره می‌کردند که بدون تصویب مجلس وزرا و امضای شاه جنبه اجرایی نمی‌یافتند. آقای مبارز، می‌گوید که "شورای دولت لوایح قانونی را تصویب نمی‌کرد، بلکه تدقیق می‌کرد و بعد برای تصویب به مجلس وزرا می‌فرستاد. مجلس وزرا آن را برای توشیح (امضا) به شاه ارائه می‌کرد و بعد از توشیح شاه نافذ می‌شد."

در آغاز تصویب و اجرایی شدن این قانون‌ها، که در آن زمان به آن‌ها "نظامنامه" گفته می‌شد، به وسیله اطلاعیه‌های دولتی به اطلاع عموم می‌رسید، ولی بعدتر نشریه معروف "امان افغان" به انتشار این "نظامنامه‌ها" اختصاص یافت. زمانی که شمار این قوانین افزایش یافت، دولت تصمیم گرفت که آن‌ها را به صورت مستقل منتشر کند.

Image caption "هدف امان الله خان حکومت قانون بود"

اشرف رسولی می‌گوید که شورای دولت نزدیک به صد قانون را به شیوه مرسوم آن زمان تصویب کرد. او می‌گوید که برخی از آن‌ها در آن زمان جنبه کاربردی خوبی داشتند و تشکیلات اساسی دولت، قانون‌های مطبوعات، جزای عمومی، مامورین دولت، خدمت سربازی، دادگاه‌ها، آموزش و پرورش و زندان‌ها از مهم‌ترین آن‌ها هستند.

شماری از قانون‌هایی که در این شورا تصویب شد، حاوی موضوع‌های ساده‌ای مانند نکاح، القاب رسمی، ساختمان‌های دولتی، پرورش یتیمان و مدارس خانگی، راهنمای پست، پوشیدن لباس رسمی و غیررسمی بودند.

اما برخی از قانون‌های مصوب دوره امانی تا حدود زیادی ادامه اندیشه‌های استبدادی و تبعیض نژادی پدر و پدر بزرگش (حبیب‌الله خان و عبدالرحمان خان) دانسته می‌شود. "نظامنامه ناقلین به سمت قطغن" که برای انتقال قبایل پشتون از جنوب به شمال کشور تصویب شده بود، یکی از این قوانین است. در این قانون توزیع زمین در شمال کشور به آن‌ها مشخص شده است.

قطغن قبل از اجرایی شدن تقسیمات اداری سال 1343 خورشیدی، ولایتی بود که عمدتاً شامل ولایت‌های قندوز، بغلان و تخار کنونی می‌شد.

قانون ناقلین یکی از جنجال برانگیزترین مصوبات شورا و دولت امانی است که بر اساس آن مناطق زیادی در شمال کشور به ملکیت قبایل پشتون درآمد. اشرف رسولی می‌گوید تصویب این قانون "به ضرر کشور" بود که هم در زمان امان‌الله خان و هم پس از آن در زمان محمد نادر شاه و پسرش محمد ظاهر شاه، به گونه گسترده‌ای به اجرا گذاشته شد و دولت حتی فراتر از آن هم عمل کرد.

آقای رسولی گفت: "نظامنامه ناقلین تبعیض‌آمیز بود، به دلیل این که شکی نیست که در قطغن به حد کافی مردمی بودند که محتاج زمین بودند و به آنها باید زمین توزیع می‌شد. اما بدون این که حق آنها در نظر گرفته شود، کسانی از جنوب که در زمان پدر امان‌الله خان مصدر خدماتی شده بودند، به پاس خدمات آن‌ها به عنوان ناقل به آنها در قطغن زمین داده می‌شد و این زمین ها حد و اندازه ‌ای نداشت."

به گفته این پژوهشگر، کسانی بودند که بر اساس همین قانون به عنوان نماینده یک قبیله از امان‌الله خان درخواست زمین در شمال کشور می‌کردند و هزاران جریب زمین به آنها داده می‌شد، ولی این موضوع بعدها "عقده ‌های ساکنان اصلی" این مناطق را در برابر "تازه واردها" برانگیخت.

قانون ناقلین هر چند تا حال به طور مستقیم توسط هیچ مرجع و قانونی لغو نشده است، اما به گفته آقای رسولی، قوانین و مقرراتی که در زمان ریاست جمهوری محمد داوود و حاکمیت حزب دموکراتیک خلق در زمینه اصلاحات ارضی به تصویب رسیدند، آن را به گونه غیرمستقیم لغو کرده ‌اند.

برخی به این نظرند که شورای که در زمان امان‌الله خان تشکیل شد، بلافاصله پس از فرمانروایی عبدالرحمان خان و حبیب‌الله خان به میان آمده بود. به همین دلیل، هنوز هم افرادی در دولت امانی و شورای دولت او بودند که معتقد به اصلاحات امانی نبودند. تصویب برخی قانون‌های مغایر اصلاحات امانی در زمان او هم خیلی عجیب نیست.

واکنش‌ها به قوانین مصوب شورای دولت

گذشته از جنجال‌هایی که بر سر این قوانین به میان آمد، واکنش‌ها در کل به تصویب قوانین دوره امانی در آن زمان یکدست نبود و حتی برخی از محافظه‌کاران به مخالفت با این قوانین برخاستند. مخالفان قوانین دوره امانی می‌گفتند که امان‌الله خان از قرآن دور شده و از خود قانون و نظامنامه می‌سازد.

جدی‌ترین مخالفت علیه قانونگذاری شورا و دولت امانی در سال ۱۳۰۴ خورشیدی در منطقه‌ای موسوم به "منگل" در ولایت پکتیا، در جنوب شرق افغانستان از سوی گروهی از قبایل به رهبری یک روحانی به نام ملا عبدالله معروف به "ملای لنگ" صورت گرفت.

ظاهر طنین، روزنامه‌نگار و پژوهشگر در کتاب افغانستان در قرن بیستم نوشته که این ملا "در دستی قرآن و در دستی دیگر قانون جزا، از مردم می‌پرسید که کدام یک را قبول دارند." به این ترتیب شمار زیادی از کسانی که از ماهیت قانون آگاهی کافی نداشتند، علیه قوانین امانی دست به شورش زدند.

Image caption کابینه امان‌الله خان قوانینی را که از سوی شورا فرستاده می‌شد، تصویب و برای امضا به شاه می‌فرستاد

با این همه، اهمیت شورای دولت امانی و تلاش آن برای قانونمند کردن امور کشور، با توجه به وضعیت سیاسی و اجتماعی افغانستان در هشتاد سال پیش مشخص است.

پیش از به قدرت رسیدن امان‌الله خان، به گفته عبدالحمید مبارز، "رژیم‌های استبدادی و شخصی" حکومت می‌کردند و در راس آنها عبدالرحمان خان و پسرش حبیب‌الله خان قرار داشتند. آقای مبارز می‌گوید در زمان این دو امیر، نه کابینه‌ای وجود داشت و نه شورایی، تنها پادشاه بود که تصمیم می‌گرفت.

آقای مبارز تشکیل شورای دولت امانی را "آغازی" می‌داند برای شیوه جدید حکومتداری که در آن کثرت گرایی سیاسی و حاکمیت قانون وجود دارد. "این آغاز کار تشکیلاتی نو بود. این بار اول بود که به عوض این که شاه تصمیم بگیرد، یک شورای دولتی تصمیم می‌گرفت. عوض این که حرف شاه قانون باشد، قانون تصویب و تطبیق می‌شد."

اشرف رسولی می‌گوید که شماری از اعضای جنبش مشروطیت هم در این شورا عضویت داشتند و آنها برای برقراری مشروطیت کامل در کشور تلاش می‌کردند. آقای رسولی گفت: "به دلیل این که در این شورا عده‌ای از مشروطه‌خواهان عضویت داشتند، این شورا صد در صد زیر تاثیر دربار نبود و آنها می‌توانستند حرف خود را بگویند و مطابق صلاحیتی که به آن‌ها داده شده بود، عمل کنند."

حالا نود و یک سال پس از تشکیل نخستین مجلس، افغانستان تجربه‌های زیادی برای تشکیل و مدیریت مجالس قانونگذاری اندوخته است. هر چند این کشور در این مدت نابه‌هنجاری‌های زیادی را پشت سر گذاشته است، اما تجربه پنج دهه پارلمان در نیمه اول سده جاری خورشیدی و پنج سال اخیر، سرمایه مهمی برای پارلمان آینده این کشور شمرده می‌شود.