بازاندیشی در نسبت شوراها با شهر و سیاست

Image caption .

نامزدی افزون بر دویست هزار نفر برای انتخابات شوراهای شهر و روستا در هفته اخیر از جمله خبرهای پر بازتاب در رسانه های فارسی زبان بوده است. می توان گفت تب و تاب و هیجان جناح های سیاسی داخلی جمهوری اسلامی ایران برای موفقیت در این انتخابات کاملا فضای رسانه های عمومی و شبکه های مجازی را تحت تاثیر قرار داده است. در این نوشته تلاش خواهد شد نسبت این تب و تاب و هیجان سیاسی با واقعیت و ماهیت شوراهای شهر بررسی شود.

مدیریت شهری (آنچه که به طور عام ماموریت شوراهای شهر تلقی می شود) مجموعه عملکردهایی است با طیفی گسترده از حوزه های اقتصادی، حقوقی، اجتماعی، فرهنگی و زیستمحیطی که در نهایت باید به شکل گیری یک چشم انداز پایدار (در سه وجه پایداری اقتصادی، پایداری اجتماعی و پایداری اکولوژیک) منجر شود.

مجموعه این عملکردها در ۲۶ دسته تقسیم بندی شده است. مبنای این تقسیم بندی ها مجموع مولفه های مترتب بر حیات و رفاه انسانی همچون معیشت، سلامت، امنیت، آموزش، عزت و فراغت است. مدیریت شهری اصولا به معنای نهادی است که از اختیارات، وظایف و مسئولیت های قانونی برای برنامه ریزی، پیشبرد و نظارت بر عملکرد دستگاه های اجرایی مرتبط با این مولفه ها برخوردار است.

حق نشر عکس .
Image caption اما آنچه که در ایران به عنوان مدیریت شهری شناخته می شود (یعنی شورای شهر و بازوی اجرایی آن، شهرداری) اساسا از نظر حقوقی و قانونی نهاد متفاوتی است. از ۲۶ حوزه مدیریتی که چشم انداز شهر را شکل می دهد مدیریت شهری در ایران فقط در باره بخشی از یکی از این موارد، یعنی "مدیریت خدمات شهری" دارای اختیارات قانونی است.

اما آنچه که در ایران به عنوان مدیریت شهری شناخته می شود (یعنی شورای شهر و بازوی اجرایی آن، شهرداری) اساسا از نظر حقوقی و قانونی نهاد متفاوتی است. از ۲۶ حوزه مدیریتی که چشم انداز شهر را شکل می دهد مدیریت شهری در ایران فقط در باره بخشی از یکی از این موارد، یعنی "مدیریت خدمات شهری" دارای اختیارات قانونی است.

برای مثال آشکار است که مدیریت شهری در ایران مطلقا هیچ اختیاراتی در زمینه امنیت شهروندان ندارد. نظام آموزش مطلقا توسط نهادی دیگر و کاملا بدون هیچ ارتباط حقوقی با نهاد مدیریت شهری مدیریت می شود. اقتصاد محلی و معیشت شهروندان کاملا بی ارتباط با اختیارات شورای شهر است. به همین نسبت مسائلی همچون سلامت و بهداشت، امنیت قضایی، حقوق سیاسی و اجتماعی شهروندان، آزادی های فردی و ... نیز مطلقا ربطی به وظایف و اختیارات قانونی شوراهای شهر ندارد.

از این رو با قاطعیت می توان گفت آنچه که در ایران شورای شهر یا مدیریت شهری و یا حتی نهاد شهرداری نامیده می شود فقط بخشی بسیار کوچک و محدود از تصور عامی را شامل می شود که از این نهادها در غالب دیگر کشورهای جهان وجود دارد. برای مثال نه فقط شهردار یک شهر بلکه حتی شهردار منتخب یک منطقه از هر شهری در آلمان تقریبا هشتاد درصد اختیارات رئیس جمهوری ایران را دارد. و حتی شاید هم بیشتر.

به این خاطر که مدیریت شهری محله نه تنها در حوزه های اقتصادی، آموزشی، بهداشتی، رفاهی و ... دارای اختیارات کاملا مشخص قانونی است، بلکه حتی شماری اختیارات قضایی و امنیتی (مانند توان پیگرد حقوقی تخلف دستگاه قضایی حتی در مقیاس یک محله) را دارد، که هم اکنون رئیس جمهوری ایران فاقد آن است. نه فقط توان نظارت بر نهادهای قضایی و امنیتی، بلکه مدیریت شهری در مقیاس یک محله حتی ممکن است اختیار وضع قوانین و مقررات قضایی جدید را داشته باشد.

اینکه برای مثال ممکن است یک جرم مشخص در دو منطقه از شهری مثل برلین با احکام قضایی متفاوت روبرو شود یا اینکه مقررات راهنمایی با عبور از خیابانی به خیابان دیگر تغییر کند به همین خاطر است. اما همچنانکه گفته شد مدیریت شهری در ایران فقط در حوزه مدیریت خدمات شهری اختیارات مصرح و مشخص قانونی دارد.

حق نشر عکس Mehr
Image caption در نهایت آنچه که در سال ۱۳۷۷ تحت عنوان شوراهای شهر و روستا در جمهوری اسلامی ایران آغاز به کار کرد فقط در نام مشابه نهادهای همتراز در دیگر کشورها بود و در عمل حداکثر می شد آنها را هیئت مدیره شهرداری ها نامید.

ممکن است گفته شود همین هم حوزه مهمی است و به هر حال بخش قابل توجهی از زندگی روزمره شهروندان را تحت تاثیر قرار می دهد. اما نکته این است که در همین حوزه محدود هم در مسائل کلان مدیریت شهری چندان اختیاراتی ندارد. برای مثال یک برنامه فرضی کاهش آلودگی هوا شامل مواردی می شود که بیش از نود درصد مربوط به دولت و نهادهایی همچون سازمان محیط زیست، وزارت صنایع و وزارت نفت است. یا مسئله ترافیک به شدت با مدیریت راهنمایی و رانندگی گره می خورد که شورای شهر در آن اختیاری ندارد و یا در حوزه ساخت و ساز ضوابط و مقررات کلان در شورای عالی شهرسازی وضع می شوند که باز هم نهادی است در بالادست مدیریت شهری و نه تحت اختیار آن.

تنها حوزه در خدمات شهری که می توان گفت مدیریت شهری در آن کاملا اختیارات و وظایف معطوف به خود دارد جمع آوری زباله ها و پسماند جامد است. (جمع آوری و دفع فاضلاب شهری به عهده معاونت امور آب و فاضلاب وزارت نیرو است). در همین حوزه نیز می شود گفت عمدتا در بخش اول فعالیت جمع آوری و دفع زباله ها مدیریت شهری مبسوط الید است (جمع آوری زباله ها و انتقال آن به بیرون از شهر) و در زمینه نحوه دفع و امحای زباله ها (که قاعدتا به اندازه بخش اول موضوع مهمی در فرآیند دفع زباله های شهری است) سازمان محیط زیست دارای اختیارات و مسئولیت های قانونی گسترده تری است.

پس پربیراه نیست اگر گفته شود که موضوع شوراهای شهر و روستا در ایران به واقع مسئله "چگونگی جمع آوری زباله و انتقال آن به بیرون از شهر" است و نه بیشتر. نکته ای که بیست سال است با کژتابی در رسانه های ایران بازتابانده می شود. عمق تاریخی این ماجرا دوم خرداد ۱۳۷۶ است. زمانی که هیجانات سیاسی ناشی از یک پیروزی تاریخی دولت منتخب را به پیش راند برای اصرار بر اجرای قانون شوراهای شهر و روستا. ظاهرا دولت و جناح رقیب در نهایت به این توافق رسیدند که شوراهای شهر تشکیل بشود (آنچه که دولت می خواست) اما اختیارات شوراها محدود بشود به حوزه خدمات شهری (آنچه که جناح رقیب می خواست).

حق نشر عکس Mehr
Image caption از سوی دیگر این ادعا وجود دارد که شوراها زمینه رانت جویی و فساد در مدیریت شهری را بسیار گسترانده است. نگران کننده تر این است که رانت جویی شوراهای شهر می تواند زمینه ایجاد فساد سیستماتیک هم داشته باشد از آن جهت که پیشرانه سیاسی و رسانه ای دارد

در نهایت آنچه که در سال ۱۳۷۷ تحت عنوان شوراهای شهر و روستا در جمهوری اسلامی ایران آغاز به کار کرد فقط در نام مشابه نهادهای همتراز در دیگر کشورها بود و در عمل حداکثر می شد آنها را هیئت مدیره شهرداری ها نامید. یعنی هیئت مدیره نهادی که عملا فقط در حوزه جمع آوری زباله اختیارات مشخص قانونی دارد و در دیگر حوزه ها یا مطلقا مسلوب الاختیارات است (امنیت، معیشت، حقوق شهروندی، نظام قضایی و ...) یا اینکه اختیارات آن توسط نهادهای بالادست دیگری به شدت محدود شده یا تحت کنترل درآمده است.

اینکه گروهی شهروند منتخب بتوانند بر عملکرد شهرداری نظارت کنند البته می تواند واجد نکات مثبتی هم باشد. که در بررسی کارنامه نوزده ساله شوراهای شهر و روستا در جمهوری اسلامی ایران باید مورد توجه قرار گیرند. اما از سوی دیگر این ادعا وجود دارد که شوراها زمینه رانت جویی و فساد در مدیریت شهری را بسیار گسترانده است. نگران کننده تر این است که رانت جویی شوراهای شهر می تواند زمینه ایجاد فساد سیستماتیک هم داشته باشد از آن جهت که پیشرانه سیاسی و رسانه ای دارد. در دو دهه گذشته هواره این شبهه مطرح بوده که دستیابی به منابع مالی شهرداری راهی برای تامین هزینه های رقابت سیاسی جناح های دخلی جمهوری اسلامی است.

به همین خاطر است که می بینیم با وجود اطلاع این جناح ها و رسانه های منتسب به آنها از جایگاه قانونی واقعی شوراهای شهر چه سرمایه گذاری گسترده ای برای پیروزی در انتخابات شوراها انجام می دهند. انتخاباتی با نامزدها و لیست های انتخاباتی و کمپین های پرهیاهو که همگی قول بهبود زندگی شهروندان را می دهند. بی آنکه دقیق و مشخص توضیح دهند با فقط جمع آوری زباله چطور می توان زندگی بهتری داشت.