برنامه‌های توسعه ایران؛ هدف کاهش نابرابری، نتیجه افزایش بی‌عدالتی

حق نشر عکس BBC World Service

ایران از دوران پهلوی تا به امروز ده برنامه توسعه را تجربه کرده است. برنامه‌هایی که حداقل یکی از اهداف پیش‌بینی شده مشترک آن‌ها، کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و توسعه متوازان بوده است.

گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد؛ «برنامه‌های توسعه پهلوی نتوانست از شکاف مرکز و پیرامون بکاهد.» دولت‌های پس از انقلاب ۱۳۵۷، تاکید خود را بر همین نابرابری موجود گذاشتند و در گفتار رسمی مسوولان نظام جمهوری اسلامی رفع نابرابری‌ها و توجه ویژه به مناطق محروم به صورت ویژه مورد تاکید قرار گرفت. اگر در دهه نخست پس از انقلاب به دلایل شرایط ویژه جنگ ایران و عراق، برنامه مشخصی برای توسعه وجود نداشت، پس از جنگ برنامه‌های توسعه پنج ساله در دستور کار قرار گرفت و نقطه مشترک آن‌ها هم همچنان محرومیت‌زدایی از مناطق محروم و توسعه متوازان اعلام شد.

اگر برنامه اول توسعه معطوف به بازسازی مناطق آسیب دیده در جنگ بوده، در برنامه دوم ایجاد تعادل منطقه‌ای به عنوان یکی از اهداف برنامه توسعه مطرح شده است. برنامه‌ریزان در سومین برنامه توسعه «تشکیل شورای برنامه‌ریزی استان‌ها به منظور ایجاد توازان منطقه‌ای و توسعه متعادل» را پیش‌بینی کرده و در برنامه چهارم، تدوین برنامه پنج ساله توسعه استان‌ها را با هدف توسعه متوازان و متعادل در دستور کار قرار داده‌اند.

در برنامه پنجم توسعه که آخرین سال اجرای آن است، «توزیع عادلانه مازاد درآمد استانی»، «توزیع منابع عمومی، یارانه و سود بانکی» و «توزیع منابع صندوق توسعه ملی» با هدف «توسعه مناطق توسعه نیافته و کمتر توسعه یافته»، «ایجاد تعادل و توازان منطقه‌ای» و «رفع تبعیض و کاهش عدم تعادل منطقه‌ای»، به عنوان سیاست‌های توسعه‌ای مطرح و در برنامه گنجانده شده است.

دستاورد این برنامه‌ها در عمل چه بوده است؟ آیا توانسته است به رفع نابرابری‌ها و ایجاد تعادل منطقه‌ای بیانجامد؟ تغییری در فرایند توسعه در ایران رخ داده است یا همچنان برنامه‌های توسعه، برخلاف آنچه که در اسناد مکتوب برنامه‌های توسعه مورد تاکید قرار گرفته است، از الگوی مرکز- پیرامون پیروی می‌کند؟

مرکز‌گرایی برنامه‌های توسعه

حق نشر عکس Getty
Image caption در کتاب ایران بین دو انقلاب آبراهامیان درباره برنامهای توسعه دوران پهلوی آمده است: در تهران به ازای هر ۹۷۴ نفر یک پزشک وجود داشت در حالی که این نسبت در کردستان و سیستان و بلوچستان به ترتیب یک پزشک برای ۶۴۷۷ نفر و ۵۳۱۱ نفر بود.

بگذارید این عدم تعادل پیش از انقلاب را به استناد گزارش منتشر شده در «کتاب ایران بین دو انقلاب» نوشته یرواند آبراهامیان مرور کنیم: «تهران بیشتر صنایع مونتاژ و بیش از ۶۰ درصد وام‌های بانک توسعه صنعت و معدن را به خود اختصاص داد. در سال ۱۳۵۴ تهران بیش از نیمی از کالاهای کارخانه‌ای کشور را تولید می‌کرد و ۲۲ درصد از نیروی کار صنعتی کشور را در اختیار داشت. درصد جمعیت باسوادان در تهران ۶۲ درصد بود در حالی‌که در کردستان و سیستان بلوچستان ۲۶ و ۲۵ درصد جمعیت باسواد بودند. در تهران به ازای هر ۹۷۴ نفر یک پزشک وجود داشت در حالی که این نسبت در کردستان و سیستان و بلوچستان به ترتیب یک پزشک برای ۶۴۷۷ نفر و ۵۳۱۱ نفر بود.»

حال به امروز بازگردیم و به استناد گزارش‌های رسمی وضعیت عدم تعادل منطقه‌ای را ببینیم. نتایج یک پژوهش که در شماره هفتم مجله اقتصاد و توسعه منطقه‌ای منتشر شده است، نشان می‌دهد که «روند توسعه در ایران در سال‌های ۷۹ تا ۸۸ گرایش به متمرکز شدن داشته است.»

نتایج پژوهش دیگری که توسط علی بیگ‌زاده با عنوان «تعیین جایگاه هر یک از استان‌های کشور در توسعه صنعتی» صورت گرفته است، نشان می‌دهد: «استان‌های تهران، مرکزی، اصفهان و کرمان ۴۹ درصد ارزش افزوده بخش صنعت را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین استان‌های بوشهر، هرمزگان و خوزستان نزدیک به بیست درصد از ارزش افزوده بخش صنعت را در اختیار دارند و چهارده درصد ارزش افزوده این بخش به چهار استان قزوین، فارس و آذربایجان شرقی اختصاص دارد. سهم نوزده استان دیگر که حدود چهل و پنج درصد جمعیت کشور را در خود جای داده‌اند تنها حدود هفده درصد است. سه استان تهران، اصفهان و خوزستان پنجاه درصد تولید صنعتی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و ۵۰.۹ درصد شاغلان صنعتی در تهران مشغول به کار هستند.»

نکته‌ای که باید مورد توجه قرار بگیرد، این است که خوزستان، بوشهر و هرمزگان منطقه نفت‌خیزند و چنانچه سهم نفت را از تولید صنعتی کم کنیم، سهم این استان‌ها در تولید صنعتی و ارزش افزوده کاهش می‌یابد. آنچه که نمایان است، پراکندگی صنایع در ایران نامتعادل است و در این توزیع نامتعادل، استان‌های مرزی از وضعیت نامطلوب‌تری برخوردارند.

برای این‌که گرایش به تمرکز نمایان‌تر شود، فهرست پنج استان‌ توسعه‌یافته و توسعه نیافته در ابتدا و انتهای رتبه‌بندی کشوری را در دو بازه زمانی ۱۳۷۹ و ۱۳۸۸ در جدول زیر آمده است.

فهرست پنج استان‌ توسعه‌یافته و توسعه نیافته
سال پنج استان توسعه یافته پنج استان توسعه نیافته
۱۳۷۹ تهران، مرکزی، قزوین، هرمزگان، اصفهان کرمانشاه، ایلام، کهکیلویه و بویراحمد، کردستان، سیستان و بلوچستان
۱۳۸۸ تهران، مرکزی، بوشهر، سمنان، یزد آذربایجان غربی، لرستان، کردستان، کهکیلویه و بویراحمد، سیستان و بلوچستان
منبع مجله اقتصاد و توسعه منطقه‌ای، نیمه نخست سال ۹۳

توالی توسعه نیافتگی

عدم رشد اقتصادی و توسعه صنعتی متوازان بر سایر شاخص‌ها نیز تاثیر گذاشته است. نرخ بیکاری در استان‌های توسعه نیافته بالاتر از متوسط نرخ بیکاری در کشور است. همچنین این مناطق از امکانات زیرساختاری کمتری برخوردارند و شاخص کیفیت زندگی آنها پائین تر از میانگین کشوری است. پیامد این وضعیت افزایش میل به مهاجرت از مناطق پیرامونی به مناطق مرکزی و توسعه‌یافته‌تر است. به این صورت که مهاجرت درون استانی، از شهرها و روستاهای حاشیه‌ای‌تر به مناطق مرکزی – مراکز استان‌ها و یا شهرهای برخوردارتر- و میان استانی از استان‌های حاشیه‌ای و پیرامونی به استان‌های مرکزی افزایش یافته است.

حق نشر عکس Mehr
Image caption براساس آخرین گزارش رسمی سازمان نهضت سواد آموزی؛ «سیستان و بلوچستان، کردستان و آذربایجانی غربی کم‌سواد‌ترین استان‌های کشور هستند.»

گزارش رسمی معاونت نظارت و برنامه‌ریزی راهبردی ریاست‌جمهوری (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) از شاخص‌های سه گانه امید به زندگی، توسعه انسانی و آموزش در یک بازه زمانی ده ساله نشان می‌دهد که استان‌هایی که از توسعه صنعتی مناسب‌تری برخوردارند، در صدر رتبه‌بندی شاخص‌های دیگر قرار دارند. به عنوان مثال، تهران، اصفهان، سمنان، قزوین و یزد در این دوره زمانی ده ساله در شمار استان‌هایی قرار دارند که نرخ امید به زندگی، آموزش و توسعه استانی‌شان بالاتر از میانگین کشوری است، در حالی‌که استان‌های کردستان، سیستان و بلوچستان، آذربایجان غربی، خراسان شمالی، ایلام و کهکیلویه و بویراحمد در این رتبه‌بندی‌ها نیز قعرنشین هستند.

براساس آخرین گزارش رسمی سازمان نهضت سواد آموزی؛ «سیستان و بلوچستان، کردستان و آذربایجانی غربی کم‌سواد‌ترین استان‌های کشور هستند.» سیستان و بلوچستان و آذربایجان غربی در شاخص دسترسی به پزشک و برخورداری از پزشک متخصص نیز در شمار استان‌های محروم قرار دارند.

در جدول شماره دو شاخص‌های توسعه استانی، درآمدی، آموزش و امید به زندگی سه استان نخست و سه استان آخر کشور به استناد گزارش رسمی معاونت مدیریت و برنامه‌ریزی ریاست‌ جمهوری در سال‌های ۸۱ و ۸۸ آمده است.

شاخص‌های توسعه استانی، درآمدی، آموزش و امید به زندگی
استان شاخص رتبه۱ رتبه۲ رتبه۳ رتبه۲۸ رتبه۲۹ رتبه۳۰
امید به زندگی سال ۸۱ تهران گیلان اصفهان کهگیلویه و بویر احمد کردستان سیستان و بلوچستان
۸۸ تهران گیلان اصفهان کهگیلویه و بویر احمد ایلام سیستان و بلوچستان
آموزش ۸۱ تهران اصفهان سمنان آذربایجان غربی کردستان سیستان و بلوچستان
۸۸ تهران یزد سمنان خراسان شرقی کردستان سیستان و بلوچستان
توسعه انسانی ۸۱ تهران اصفهان قزوین اردبیل کردستان سیستان و بلوچستان
۸۸ تهران سمنان اصفهان آذربایجان غربی کردستان سیستان و بلوچستان
شاخص درآمدی ۸۱ تهران قزوین اصفهان اردبیل کردستان سیستان و بلوچستان
۸۸ تهران مرکزی بوشهر آذربایجان غربی کردستان سیستان و بلوچستان
منبع: گزارش‌های رسمی معاونت برنامه‌ریزی راهبردی ( سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی)

در توضیح این وضعیت نابرابر مدافعان برنامه‌های توسعه همواره بر «مزیت‌های نسبی» برای سرمایه‌گذاری تاکید کرده‌اند. به باور این گروه از کارشناسان، سرمایه‌گذار همواره به سرمایه‌گذاری در مناطقی که از زیرساخت‌های مناسب‌تری برخوردار و به بازار مصرف نزدیک‌تر است، گرایش دارد. اما مساله اصلی اینجاست که در ایران سرمایه‌گذار اصلی و بزرگ دولت است که با اتکاء بر منابع نفتی، جریان سرمایه‌گذاری را هدایت و کنترل می‌کنند. دولت فروشنده نفت و توزیع کننده درآمدهای در پروژه‌های توسعه است. برای همین هم باید از دولت انتظار داشت که توزیع این درآمدها را به‌گونه‌ای انجام دهد که مناطق توسعه‌نیافته و محروم از سهم بیشتری به منظور نزدیک شدن به میانگین‌های جامعه برخوردار باشند.

حق نشر عکس ISNA
Image caption به دو استان ایلام و کهکیلویه و بویراحمد به عنوان استان‌های نفت‌خیز توجه کنید. این دو در تولید سرانه با احتساب نفت، در میان پنج استان نخست کشور قرار دارند، اما شاخص‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی نشان می‌دهد که سهمی از این درآمدها ندارند.(آتش سوزی در ایلام)

اما آنچه که در عمل رخ می‌دهد، فرایندی معکوس است. به دو استان ایلام و کهکیلویه و بویراحمد به عنوان استان‌های نفت‌خیز توجه کنید. این دو در تولید سرانه با احتساب نفت، در میان پنج استان نخست کشور قرار دارند، اما شاخص‌های توسعه اجتماعی و اقتصادی نشان می‌دهد که سهمی از این درآمدها ندارند. در واقع نه تنها به نسبت سهم این استان‌ها در تولید سرانه، سرمایه‌گذاری صورت نمی‌گیرد، بلکه منابع حاصل از تولید نفت به مناطق مرکزی هدایت شده است. این وضعیت را در سایر استان‌های نفت‌خیز ایران هم می‌توان مشاهده کرد. خوزستان که بیشترین سهم را در تولید و ذخایر نفت و گاز ایران دارد، همچنان در ردیف استان‌های با نرخ بیکاری بالا قرار دارد.

وضعیت موجود نشان می‌دهد که دولت نتوانسته است به تعهدات خود در توسعه متوازان و کاهش نابرابری‌ها عمل کند و در مقابل جریان رسوب سود فعالیت‌های اقتصادی پیرامون به مرکز را هم تشدید کرده است. از همین منظر است که پس از پنج برنامه توسعه، همچنان مقام‌های دولتی بر ضرورت توجه ویژه و سرمایه‌گذاری در مناطق محروم تاکید می‌کنند و تیم‌های ویژه‌ای برای محرومیت‌زدایی تشکیل می‌دهند. اما آنچه که در عمل رخ می‌دهد، افزایش شکاف مرکز و پیرامون است. پیرامونی که به لحاظ جغرافیایی نیز در پیرامون و نقاط مرزی قرار گرفته است و ساکنان آن را بیشتر اقلیت‌های قومی- ملی و مذهبی تشکیل می‌دهند.