کسی به دعوت اقتصادی روحانی گوش می‌دهد؟

حق نشر عکس Fars
Image caption برای جلوگیری از تکرار تاریخ عبرت آموزی از تجربه‌های گذشته لازم است

حسن روحانی، رئیس جمهوری ایران، بخش عمده‌ای از سخنان خود در اجلاس داووس را به ابراز تمایل به جلب همکاری بین‌المللی برای حل مشکلات اقتصادی و حمایت از روند توسعه ایران اختصاص داد.

در مقایسه با دولت قبلی، که به فقدان سیاستگذاری و حتی عقلانیت اقتصادی متهم بود، اظهارات آقای روحانی در مورد لزوم توسعه اقتصادی ایران از جمله با جلب سرمایه خارجی، یک تحول مثبت سیاسی محسوب می‌شود.

مساله اینجاست که در تاریخ سی و چند ساله اقتصاد ایران، این سخنان تازگی ندارد و مانند برخی چهره‌های دولت آقای روحانی، این سخنان پس از چند سال غیبت، بار دیگر در عرصه اقتصاد سیاسی ایران مطرح شده است.

بیست و چند سال پیش و پس از یک دهه بی‌توجهی حکومت به اقتصاد جمهوری اسلامی، دولت جدیدی بر سر کار آمد که با ارائه یک "نظریه انقلابی" اعلام کرد که پیشرفت و رفاه اقتصادی جرم نیست و دولت در نظر دارد به مسئولیت اقتصادی خود عمل کند. ابراز این نظر "انقلابی" باعث شد تا آن سال‌‌ها، "دوران سازندگی" نام بگیرد.

البته دولت وقت به زودی دریافت که ابراز علاقه به پیشرفت اقتصادی، به تنهایی کفایت نمی‌کند و بلکه تحقق این هدف به برنامه‌ریزی صحیح و تامین منابع سرمایه‌گذاری نیز نیاز دارد. و از آنجا که شرایط داخل کشور انگیزه سرمایه گذاری تولیدی را از میان برده بود، به تدریج این نظر مطرح شد که استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی برای توسعه اقتصادی ایران لازم است.

مشکلات فعلی اقتصاد ایران و تکرار دیدگاه‌های بیست و چند سال پیش توسط آقای روحانی، طبیعتا نشان می دهد که انتظارات "دوران سازندگی" از جمله در زمینه جلب و استفاده مناسب از سرمایه گذاری خارجی در طول این سال‌ها تحقق نیافته و اقتصاد ایران همچنان گرفتار همان مشکلات، شاید به شکلی شدیدتر از گذشته است.

برای درک عوامل این ناکامی و به منظور اجتناب از تکرار اشتباهات گذشته، نگاهی به سابقه سرمایه‌گذاری خارجی در ایران می تواند مفید باشد.

ورود سرمایه خارجی

ورود سرمایه خارجی به ایران به عنوان یک کشور "مستقل" اما از لحاظ اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بسیار عقب مانده، عمدتا از اواخر قرن نوزدهم و با دریافت وام‌های خارجی آغاز شد.

اگرچه بخش اعظم این وام‌ها به مصارف تجملاتی دربار رسید، اما امتیازاتی که در برابر این وام‌ها داده شد، در برخی موارد، به ویژه در بخش اکتشاف و استخراج نفت، به ایجاد ظرفیت جدید تولیدی در کشور منجر شد و در نهایت، ماهیت سرمایه گذاری خارجی را به خود گرفت.

حق نشر عکس Reuters
Image caption در مقایسه با دولت قبلی، اظهارات حسن روحانی نشانه تحولی در نگرش اقتصادی جمهوری اسلامی است

در عین حال، ورود سرمایه خارجی به ایران تا زمان تصویب قانون ثبت شرکت‌ها در سال ۱۳۱۰، تابع هیچ مقررات و تحت نظارت خاصی نبود و تنها با تصویب این قانون بود که سرمایه گذاران خارجی به ثبت شرکت های خود و تبعیت از قوانین تجاری و مالی ایران ملزم شدند. البته تصویب این قانون می توانست به عاملی محدود کننده در برابر سرمایه گذاری خارجی تبدیل شود اما باید به خاطر آورد که در آن زمان، ایجاد بخش نوین اقتصاد ایران، شامل صنایع زیربنایی و برخی واحدهای مصرفی، پیشاپیش و با اتکای به سرمایه داخلی آغاز شده بود و دولت وقت نگران آن نبود که قانون جدید باعث "فرار" سرمایه گذاران خارجی شود.

سقوط رضاشاه و اشغال نظامی ایران، یک دوره بی ثباتی سیاسی و اقتصادی را در پی آورد و در حالیکه اقتصاد جنگ زده غرب توانایی و رغبت چندانی هم برای سرمایه گذاری در مناطق توسعه نیافته جهان نداشت، سرمایه گذاری خارجی در ایران عمدتا به صنعت نفت منحصر ماند و با ملی شدن این صنعت، متوقف شد.

ملی شدن صنعت نفت به عنوان یک واقعه جنجالی در سطح جهانی باعث شد تا حتی پس از حل و فصل اختلاف ایران و شرکت‌های غربی هم، سرمایه گذاران خارجی تمایل چندانی به ورود به ایران نداشته باشند. برای رفع نگرانی آنان بود که دولت در سال ١٣٣٤ قانونی را برای جلب و حمایت سرمایه گذاری خارجی تصویب کرد. نتیجه تصویب این قانون، افزایش سرمایه گذاری خارجی بود که بازهم عمدتا راهی بخش نفت و گاز می‌شد.

تنها از اواخر دهه ١٣٤٠ بود که رشد بازار داخلی همراه با بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور و پیگیری یک سیاست خارجی ظاهرا مناسب، به افزایش قابل توجهی در تقاضای خارجیان برای سرمایه گذاری در ایران منجر شد هر چند دولت با اتکای به وفور عواید ارزی، حمایت از سرمایه داخلی را به تشویق سرمایه‌گذاری خارجی ترجیح می‌داد.

در همین دوره بود که دولت مصوبه‌ای حاوی محدودیت هایی در اجرای قانون جلب و حمایت سرمایه گذاری خارجی را به اجرا گذاشت. براساس این مصوبه، سرمایه گذاران خارجی تنها در صورت قبول مشارکت ٥١ درصد شهروندان ایرانی حق سرمایه گذاری در این کشور را داشتند. با وجود این محدودیت، رونق اقتصادی ایران باعث جلب سرمایه گذاران خارجی شده و به دولت این امکان را می داد که این سرمایه ها را به سوی طرح هایی هدایت کند که سرمایه گذاران خصوصی یا دولتی ایران تمایل یا توانایی ورود به آنها را نداشتند.

انقلاب و منع سرمایه گذاری خارجی

از آنجا که سرمایه‌گذاری خارجی، ایجاد "صنایع مونتاژ" و فروش نفت خام از جمله مهمترین انتقادات مخالفان شاه به سیاست اقتصادی او بود، خصومت دولت انقلابی با هرنوع سرمایه گذاری خارجی طبیعی به نظر می رسید تا حدی که قانون اساسی جمهوری اسلامی رسما سرمایه‌گذاری خارجی را تحت عنوان اعطای "امتیاز" به بیگانگان، رسما ممنوع کرد.

طی حدود یک دهه پس از انقلاب هم، دولت وظیفه اقتصادی خود را به حمایت مالی از ادامه جنگ و تامین حداقل نیاز مصرفی مردم محدود کرده بود و در حالیکه حتی برای سرمایه گذاری داخلی هم زمینه سیاسی و حقوقی مناسبی وجود نداشت، سخن گفتن از سرمایه گذاری خارجی نه تنها مذموم بود، بلکه بیهوده به نظر می‌رسید.

با خاتمه جنگ و برخی تغییرات سیاسی در جمهوری اسلامی، از اواخر دهه ١٣٦٠ دولت وقت در یک "انقلاب" عقیدتی، اعلام کرد که پیشرفت و رفاه اقتصادی جرم نیست بلکه بخشی از وظایف دولت اسلامی محسوب می‌شود.

نتیجه این تحول عقیدتی، تلاش برای بهبود وضعیت اقتصادی و ایجاد زمینه مساعد جهت برنامه ریزی توسعه بود که به تدریج زمینه طرح موضوع همکاری اقتصادی با سایر کشورها و در نهایت، سرمایه گذاری خارجی را به دنبال آورد به نحوی که جلب سرمایه گذاری خارجی طی چند سال بعد، به یکی از اهداف دولت تبدیل شد.

در مورد ممنوعیت سرمایه گذاری خارجی در قانون اساسی هم، چنین استدلال شد که قانونگذار با اعطای "امتیازاتی" از نوع امتیازات زمان قاجار مخالف بوده و ضمنا، جمهوری اسلامی هرگز قانون جلب و حمایت سرمایه گذاری خارجی مصوب سال ١٣٣٤ را لغو نکرده است هر چند، به گفته حامیان افراطی‌تر سرمایه گذاری خارجی، اجرای مصوبه مربوط به لزوم مشارکت ٥١ درصد شهروندان ایرانی الزام آور نبود.

به این ترتیب، از اوایل دهه ١٣٧٠، نه تنها دست اندرکاران بخش خصوصی بلکه مقامات دولتی هم با ارائه الگوهای متفاوت سرمایه‌گذاری و بعدها، تصویب قوانین و مقررات و تشکیل سازمان‌ها و نهادهای ویژه، بر تلاش برای جلب نظر سرمایه گذاران خارجی افزودند و به تبلیغات گسترده در مورد شرایط استثنایی ایران برای سرمایه‌گذاران خارجی روی آوردند.

تکرار شعارهای تبلیغاتی آن زمان ضرورتی ندارد زیرا در مجموع، شامل همان مواردی است که آقای روحانی در سخنرانی داووس مطرح کرد: بازار وسیع هفتاد میلیونی، نیروی انسانی توانمند آماده به کار با دستمزد اندک، منابع طبیعی غنی و موقعیت استراتژیک مطلوب از جمله امتیازاتی بود که انتظار می‌رفت سرمایه گذاران خارجی را تحت تاثیر قرار دهد و راهی ایران کند.

با اینهمه، این انتظارات تحقق نیافت و طی سال‌های بعد، تنها بخش نفت و گاز بود که توانست مقادیری سرمایه‌گذاری خارجی را، ظاهرا در برابر گرفتن امتیازات ویژه، به ایران بکشاند.

طی چند سال اخیر، سرمایه‌گذاری خارجی در بخش انرژی هم با وضع تحریم‌های بین‌المللی علیه برنامه هسته‌ای کمابیش متوقف شد و تلاش دولت برای جایگزین کردن خارجیان با موسسات داخلی هم نتیجه‌ای جز انتقاداتی در مورد نحوه انتخاب این موسسات و وابستگی آنها به برخی نهادهای حکومتی به دنبال نداشت.

آینده سرمایه گذاری خارجی

با توجه به شرایط دشوار اقتصادی ایران، سخنرانی رئیس جمهوری در اجلاس داووس و گزارش‌های حاوی اظهارات او در دیدار با نمایندگان شرکت‌های نفتی، شامل وعده تسهیلات ویژه برای سرمایه گذاران، قابل درک است. در همانحال، باید یادآور شد که حتی در صورت موفقیت در جلب سرمایه خارجی، نتیجه آن توسعه اقتصادی مورد نظر آقای روحانی نخواهد بود مگر اینکه شرایط و زمینه مساعد برای استفاده از این سرمایه‌ها فراهم شده باشد.

مهمترین اصلی که تجربه سال‌های گذشته آموخته این است که توسعه، به عنوان بهبود مستمر کیفیت مادی و معنوی زندگی شهروندان، تنها در چارچوب یک برنامه جامع شامل نوین‌سازی ساختارهای اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی امکانپذیر است و نگرش محدود، ولو به رشد موقت اقتصادی هم منجر شود، محکوم به شکست است.

البته در صورت لغو تحریم‌های بین‌المللی، ممکن است تبلیغات دولت آقای روحانی، مانند دولت بیست و چند سال پیش، باعث جلب سرمایه خارجی شود اما انگیزه آن، صرفا بهره برداری از ساختار عقب مانده اقتصادی کشور و سودبری کلان از آن خواهد بود. و شاید این سرمایه گذاری‌ها به طور موقت، نیاز بخش نفت و گاز به منابع مالی و تجهیزات و فناوری نوین را برطرف کند اما قطعا به تحقق هدف رشد پایدار و توسعه اقتصادی مورد نظر آقای روحانی کمکی نخواهد کرد.

سرمایه گذاری خارجی در صورتی به عاملی در توسعه اقتصادی یک کشور تبدیل می‌شود که در چارچوب یک برنامه جامع توسعه "انتخاب" و به عنوان مکمل سرمایه گذاری داخلی، به سوی طرح‌های توسعه ساز هدایت شود.

طبیعی است که "انتخاب" سرمایه گذاری خارجی تنها زمانی معنی دارد که شرایط داخلی چنان مطلوب باشد که بتواند تعداد زیادی صاحبان سرمایه در جهان به سوی کشور جلب کند.

کارشناسان اقتصادی و مالی، شرایط مطلوب برای جلب سرمایه خارجی را به طور مفصل شرح داده‌اند. امنیت و ثبات اقتصادی و سیاسی، حمایت حقوقی از کار سازنده، وجود زیرساخت های اقتصادی، فنی و فرهنگی مناسب، شفافیت در قوانین و مقررات و عدالت و انصاف در اجرای آنها، و مبارزه جدی با فساد، قطعا به اندازه وجود نیروی کار ارزانقیمت و منابع غنی طبیعی در جلب سرمایه گذار خارجی تاثیر دارد.

و البته ایجاد چنین شرایطی بیش از هر چیز مستلزم اصلاحات عمیق اجتماعی و سیاسی است. به همین دلیل است که با وجود زمینه‌های مساعد سودبری کلان در کشورهای عقب مانده، هنوز هم بخش عمده‌ای از سرمایه گذاری خارجی در کشورهایی صورت می‌گیرد که از توسعه اقتصادی و سیاسی برخوردار هستند هر چند نیروی کار ارزان و منابع طبیعی غنی هم نداشته باشند.

امروزه دموکراسی به عنوان ایجاد کننده ثبات و عقلانیت سیاسی و اقتصادی به تدریج به عاملی در تصمیم‌گیری برای سرمایه گذاری در خارج تبدیل می‌شود. البته هنوز هم نظام سیاسی بسیاری از کشورهای دریافت کننده سرمایه خارجی با الگوی کامل دموکراسی فاصله بسیار دارد، اما این کشورها هم، با وجود کمبودهای سیاسی، دست کم از تشکیلات اداری و تکنوکراسی مبتنی بر شایسته سالاری، تشکیلات قضایی سالم و مستقل و تعهد رهبری سیاسی به توسعه همه جانبه برخوردارند.