آیا کنگره جدید آمریکا می‌تواند جلوی توافق هسته‌ای با ایران را بگیرد؟

سناتور جمهوریخواه میچ مک کانل حق نشر عکس Reuters
Image caption سناتور جمهوریخواه میچ مک کانل ریاست مجلس سنا را به عهده خواهد گرفت

انتخابات میان دوره ای ۴ نوامبر کنگره آمریکا با پیروزی جمهوریخواهان و به دست گرفتن اکثریت در هر دو مجلس سنا و نمایندگان (که مجموعا کنگره را تشکیل می‌دهند) پایان یافت.

پیش از انتخابات مزبور جمهوریخواهان اکثریت را در مجلس نمایندگان در دست داشتند در حالی که اکثریت سنا در اختیار دموکرات‌ها بود.

دموکرات‌ها تلاش داشتند با حفظ موقعیت خود در سنا به جمهوریخواهان اجازه تسلط کامل بر کنگره را ندهند. از آن سو جمهوریخواهان، برای مقابله با دولت اوباما، سخت در تلاش بودند که با برتری در سنا، کنترل کل کنگره را که از سال ٢٠٠۶ از دست داده بودند دوباره به دست آورند.

مجلس سنا را یک‌صد سناتور تشکیل می‌دهند که در نتیجه رقابت‌های ۴ نوامبر ۵٣ کرسی از آن جمهوریخواهان شد و ۴۶ کرسی به دموکرات‌ها (شامل ٢ نماینده مستقل که به دموکرات‌ها تمایل دارند) تعلق گرفت. یک کرسی باقیمانده مربوط به ایالت لوئیزیانا است که چون هیچ یک از کاندیداها حد نصاب ۵٠ درصد را به دست نیاورد، انتخابات در آن ایالت باید تجدید شود.

کنگره جدید از ٣ ژانویه ٢٠١۵ آغاز به کار خواهد کرد و تا آن تاریخ نمایندگان پیشین به کار خود ادامه خواهند داد.

به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، پیروزی جمهوریخواهان می‌تواند عاملی باشد که ایران و آمریکا تا موعد مقرر ٢۴ نوامبر به "نوعی توافق" دست یابند و با تمدید مذاکرات تا پایان سال مسیحی جاری، یعنی پیش از رسمیت یافتن کنگره جدید، توافق نهائی بین ایران و گروه ١+۵ به امضاء برسد.

معذالک هدف از این مقاله پاسخ به این پرسش است که در صوت "عدم حصول توافق تا پایان ماه دسامبر" آیا کنگره تحت تسلط جمهوریخواهان قادر خواهد بود که اختیارات اوباما را در مورد "تعلیق تحریم ها" از وی سلب کند؟ حتی در صورت حصول توافق، آیا کنگره خواهد توانست با وضع قوانین تحریمی جدید باعث برهم خوردن توافق گردد؟ برخی از اعضای پر نفوذ کنگره اخطار کرده‌اند که اگر قرارداد غیر قابل قبولی با ایران امضاء شود کنگره دست به افزایش تحریم‌ها خواهد زد.

مقاله ١٩ اکتبر نیویورک تایمز سر آغاز درگیری‌های لفظی در واشنگتن بین نمایندگان جمهوریخواه و حتی برخی از دموکرات‌ها از یک سو و مقامات کابینه آقای اوباما از سوی دیگر شد. در مقاله مذکور آمده بود که کاخ سفید تصمیمی عمده اتخاذ کرده است: اگر توافقی (با ایران) حاصل شود پرزیدنت اوباما از تمام قدرت خود استفاده خواهد کرد که به کنگره اجازه ندهد در این مورد رای گیری کند.

نیویورک تایمز اضافه می‌کرد که طبق مطالعه دقیقی که وزارت خزانه داری آمریکا به عمل آورده، آقای اوباما بدون نیاز به رای کنگره قادر است بخش عظیمی از تحریم‌ها را "به حال تعلیق" درآورد، هر چند برای "لغو نهائی" تحریم‌ها به رای کنگره نیاز است.

سناتور مارک کرک در واکنش به انتشار مقاله مزبور گفت: "کنگره اجازه نخواهد داد که پرزیدنت (اوباما) به طور یکجانبه تحریم‌های علیه ایران را... خنثی کند."

برنادت میهن، سخنگوی شورای امنیت ملی در واکنش به این اظهارات گفت که برای کنگره نقشی در مورد سیاست‌های مربوط به ایران در نظر گرفته شده، اما اعضای کنگره خواهان نقشی بیش از مشاوره و راهنمائی هستند.

موضوع قابل توجه این است که در متن مصوبه‌های تحریمی کنگره علیه ایران، در اکثر موارد، این اختیار به رئیس جمهور داده شده که هر جا صلاح دید، تحریم‌ها را به حال تعلیق درآورد. با این حال اینک که آقای اوباما در صدد است که در صورت حصول توافق با ایران از اختیارات قانونی خود استفاده کند، بخشی از اعضاء کنگره علیه این تصمیم به موضع گیری پرداخته‌اند.

اما ببینیم کنگره چگونه می‌تواند مانع تعلیق تحریم‌ها توسط اوباما شود.

پیروزی جمهوریخواهان در انتخابات سنا، که به طور سنتی مجلس پرنفوذتری نسبت به مجلس نمایندگان است، در سه سطح می‌تواند تاثیر گذار باشد:

اول؛ در سطح کمیته‌های سنا

اهمیت کمیته‌های سنا در این است که کلید لوایح، ابتدا در کمیته‌ها زده می‌شود. سه کمیته‌ای که بیش از همه می‌توانند به مسائل مربوط به ایران وارد شوند، کمیته نیروهای مسلح، کمیته امور بانکی و کمیته روابط خارجی هستند. ریاست این کمیته‌ها در کنگره جدید در اختیار جمهوریخواهان قرار خواهد گرفت. اما آیا این امر منجر به تغییرات عمده ای در ارتباط با ایران خواهد شد؟

ریاست کمیته نیروهای مسلح را به احتمال قوی جان مک کین بر عهده خواهد گرفت. مک کین از سالهای دور یکی از مدافعان دخالت نظامی در ایران بوده است. این نظریه با توجه به تجربه ناموفق آمریکا در افغانستان و عراق در حال حاضر از حامیان چندانی برخوردار نیست و لذا تلاش‌های این کمیته، در این جهت، حداقل تحت شرایط موجود، به احتمال قوی به جائی نخواهد رسید.

ریاست کمیته روابط خارجی را سناتور باب کورکر بر عهده خواهد گرفت. خط مشی این کمیته هم تغییر چندانی نخواهد کرد چرا که رئیس قبلی این کمیته، سناتور دموکرات، رابرت منندز، به عنوان یکی از عقاب‌های سنا در ارتباط با مسائل ایران شناخته می‌شود. این سناتور دموکرات در چند سال گذشته یکی از فعالترین اعضای سنا برای اعمال هر چه شدیدتر تحریم‌ها علیه ایران بوده است. از این رو، رفتن منندز و آمدن کورکر وضعیت را چندان تغییر نخواهد داد.

کمیته امور بانکی نیز وضعیتی مشابه کمیته روابط خارجی دارد. سناتورهای دموکرات در کمیته مزبور طراح شدیدترین تحریم‌ها بر روی ایران ظرف ٣۵ سال گذشته بوده اند و با دست به دست شدن ریاست این کمیته تغییر چندانی در رویکرد آن نسبت به ایران حاصل نخواهد شد.

دوم؛ در سطح ریاست سنا

ریاست سنا، در ارتباط با ایران، از آن جهت اهمیت دارد که فرد مزبور می‌تواند جلوی مطرح شدن لوایح را در صحن مجلس بگیرد. رئیس قبلی سنا، سناتور هری رید، که از حامیان سیاست اوباما در ارتباط با مسئله هسته ای ایران است، در ماه ژانویه گذشته مانع از مطرح شدن لایحه پیشنهادی کرک – منندز برای اعمال تحریم‌های گسترده‌تر علیه ایران شد.

لایحه مزبور عملا به بایکوت نفتی ایران منجر می‌شد. اما اینک با برگزیده شدن سناتور جمهوریخواه میچ مک کانل به ریاست سنا، این اختیار از دموکرات‌ها سلب خواهد شد. با این حال طبیعی است که صرف مطرح شدن یک لایحه دلیل موفقیت آن در کسب آراء لازم نیست و از این رو "سطح سوم" اهمیت ویژه ای پیدا می‌کند.

سوم؛ در سطح کلی مجلس سنا

از آنجا که اینک اکثریت سنا را جمهوریخواهان در دست گرفته اند، و نیز با توجه به اینکه تعدادی از اعضاء دموکرات هم با اعمال فشار بر ایران با جمهوریخواهان هم آوازند، تصویب قوانینی با هدف بستن دست و پای اوباما دور از انتظار نیست. اما آیا تحقق چنین وضعیتی به منزله به بن بست کشاندن سیاست‌های اوباما در ارتباط با دستیابی به یک توافق با ایران خواهد بود؟

سنا از طریق دو ساز و کار می‌تواند برای اوباما ایجاد مانع کند. یکی اینکه لایحه‌ای را به تصویب برساند که اختیارات داده شده قبلی به اوباما را در خصوص تعلیق تحریم‌ها از وی سلب کند و دیگر اینکه یک رشته تحریم‌های جدید را به تصویب برساند. در هر دو حالت به احتمال قوی مجلس نمایندگان نیز که ۲۳۴ کرسی از ۴٣۵ کرسی موجود آن را جمهوریخواهان در اختیار دارند به مصوبه سنا رای مثبت خواهد داد. اما این پایان داستان نیست.

کارشناسان تقریبا به اتفاق آراء معتقدند که در صورت بروز چنین وضعیتی، آقای اوباما با استفاده از اختیارات رئیس جمهور چنین لوایحی را وتو خواهد کرد. در این صورت کنگره آمریکا می‌تواند با دو سوم آراء، وتوی اوباما را ملغی کند. اما بسیاری از ناظران معتقدند با توجه به اینکه اوباما برای درهم شکستن این تلاش سنا تنها به رای ٣۴ سناتور نیاز دارد جلب این تعداد رای به دو دلیل دور از دسترس نیست.

نخست اینکه شکست مذاکرات هسته ای و تشدید تحریم‌ها به منزله تشدید خصومت و درگیری بین ایران و آمریکا، پیچیده‌تر شدن اوضاع منطقه است که اصولا با اوج گیری افراط گرائی سازمان یافته به اندازه کافی بغرنج شده است. این وضع احتمالا به وقوع یک رویاروئی نظامی بین ایران و آمریکا منجر خواهد شد. از دوران جورج بوش و وزارت رابرت گیتس تا به امروز تمامی وزرای دفاع یکی بعد از دیگری صراحتا اعلام کرده اند که درگیری نظامی با ایران تمامی منطقه خاورمیانه را در خود خواهد بلعید. بنابراین، خطر شکست مذاکرات و بازگشت به سیاست‌های تهاجمی، بزرگتر از آن است که دموکرات‌ها آنرا نادیده بگیرند و به سادگی از آن بگذرند.

دلیل دیگر آن است که کنگره در موارد مربوط به سیاست خارجی به ندرت وتوی رئیس جمهور را از درجه اعتبار ساقط کرده است. آخرین بار که چنین اتفاقی افتاده در سال ١٩٨۶ و در زمان ریاست جمهوری ریگان بوده است.

از سوی دیگر، در مجلس نمایندگان، که از٢٣۴ نماینده جمهوریخواه و ٢٠١ دموکرات تشکیل شده، جلب دو سوم آراء مخالف وتوی اوباما، چندان سهل به نظر نمی‌رسد.

چالش دیگری که کنگره ممکن است با آن مواجه شود، مخالفت اروپا (و به احتمال زیاد چین و روسیه) با حرکت کنگره در جهت تخریب توافق با ایران است. در صورتی که اوباما در مورد مفاد یک توافق نهائی قانع شده باشد و دیگر کشورهای ١+۵ احساس کنند که این کنگره است که کارشکنی می‌کند، به نظر بسیاری از کارشناسان فروپاشی تحریم‌ها و نادیده گرفتن مصوبات جدید کنگره از سوی اروپا، چین و روسیه کاملا محتمل است. از این رو جمهوریخواهان کنگره نه تنها با رئیس جمهوری مصمم در خود آمریکا، بلکه با قدرت‌های جهانی نیز روبرو خواهند بود.

در جمع بندی نهائی، در صورت بروز علائمی مبنی بر عملی شدن تصمیم آقای اوباما برای تعلیق تحریم‌ها، بلاشک سنا نهایت تلاش خود را به کار خواهد گرفت تا مانع از تحقق این امر شود.

در چنین صورتی اگر آقای اوباما و دولت او موفق به دست یافتن به توافقنامه‌ای بشوند که همه طرف‌های مذاکره بر سر آن به اجماع رسیده‌اند، به احتمال قریب به یقین رئیس جمهور آمریکا مصوبات احتمالی کنگره علیه چنین توافقی را وتو خواهد کرد. تحت شرایط موجود و در صورتی که تحول غیرمترقبه و حادی رخ ندهد، امکان لغو وتوی آقای اوباما از سوی دو سوم نمایندگان کنگره اندک خواهد بود.