اتحادیه اروپای بدون بریتانیا؛ پیچ مرگ و زندگی برای حاکمیت فراملی

حق نشر عکس Getty Images

خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا یا برگزیت این روزها دولت و ملت بریتانیا را حسابی به خودش مشغول کرده. اما آنچه در ساختمان شماره ۱۰ خیابان داونینگ اتفاق می‌افتد٬ نیمی از ماجرای برگزیت است. نیم دیگر ماجرا آن سوی کانال مانش است؛ جایی که خود اتحادیه اروپا قرار دارد و مردمش و سرانش باید خود را برای اتحادیه اروپای بدون بریتانیا آماده کنند.

اگر شرایط خارق‌العاده‌ای پیش نیاید و همه چیز بر اساس قوانین اتحادیه اروپا برای خروج یکی از اعضا پیش برود٬ روز ۲۹ مارس سال آینده میلادی (۹ فروردین ۹۸) آخرین روزی خواهد بود که اتحادیه اروپا ۲۸ عضو دارد. فردای این روز حیات و ممات اتحادیه ۲۷ عضوی آغاز می‌شود که زمانی تصورش هم برای ناظران سیاسی غیرممکن به نظر می‌رسید.

بریتانیا٬ پنجمین قدرت اقتصادی جهان و از اعضای دائمی شورای امنیت با حق وتو و مجهز به تسلیحات اتمی است. خروج چنین کشوری از اتحادیه اروپا عملا یکی از نقاط عطف مهم برای سرنوشت و آینده این اتحادیه است.

بعد از خروج برتیانیا از اتحادیه اروپا این اتحادیه ۱۶ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) و ۱۳ درصد جمعیتش را از دست می‌دهد. ضمن اینکه بعد از برگزیت٬ اتحادیه اروپا دیگر بزرگترین اقتصاد جهان نخواهد بود و آمریکا بار دیگر در صدر جدول قرار خواهد گرفت. به طور کلی بر اساس شاخص‌های رفاه نیز٬ اتحادیه اروپا بدون بریتانیا فقیرتر خواهد بود.

به همین دلیل است که همزمان با مجادله کلیدی بر سر چگونگی خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا٬ همانقدر که افکار عمومی این کشور مساله را از نزدیک دنبال می‌کند٬ افکار عمومی ۲۷ کشور دیگر نیز به موضوع حساس است. با یک پرسش کلیدی: اتحادیه اروپا منهای بریتانیا چه شکلی است؟

اتحادیه اروپا چیست؟

اتحادیه اروپا یک نهاد استثنایی در جهان است که مدل مشابهی ندارد. دیگر سازمان‌های بین‌المللی منطقه‌ای مانند اتحادیه آفریقا یا اتحادیه عرب، یا حتی ائتلاف‌های منطقه‌ای٬ توافق‌های اقتصادی و مناطق گمرکی ویژه و بین‌المللی هم شباهتی به این اتحادیه ندارند.

این نهاد در سال ۱۹۵۷ به دنیا آمده و از آن روز تا حالا همیشه در مسیر گسترش بوده و فعالیت‌ها و اختیاراتش عمیق‌تر شده تا جایی که در حال حاضر به یک ساختار پیچیده با قدرتی قابل توجه برای تصمیم‌گیری درباره امور کشورهای عضو تبدیل شده است.

Image caption از سال ۱۹۵۷ کدام کشور در چه سالی عضو اتحادیه اروپا شدند؟

اتحادیه اروپا در واقع یک نهاد فراملی است که در برخی حوزه‌ها از جمله تجارت بین‌المللی٬ گمرک یا سیاست‌های پولی یورو٬ اختیار تام دارد تا همانند یک حکومت فرامرزی برای کشورهای عضو تصمیم بگیرد. در برخی از حوزه‌ها مانند سیاست‌های اجتماعی٬ محیط زیست٬ حمل و نقل و انرژی نیز با دولت‌های ملی٬ اختیارات مشترک دارد.

وضعیت تصمیم‌گیری و اداره این نهاد ویژه نیز یک ساختار پیچیده است که در آن سه گروه نقش دارند: مقام‌های دولت‌های ملی (مثلا وزرای کشورهای عضو)٬ مقام‌های اتحادیه اروپا (کسانی که نه در کشور خودشان بلکه فقط در اتحادیه اروپا مسئولیت دارند) و مقام‌هایی که با رای مردم انتخاب شده‌اند (نمایندگان پارلمان اروپا).

در ساختار اتحادیه٬ چند نهاد اصلی وجود دارند که تا اندازه‌ای با یک دولت ملی قابل مقایسه‌اند. شورای اروپایی (که سران ۲۸ کشور٬ عضو آن هستند) نقش رهبری را بر عهده دارد و رئیس این نهاد، در حال حاضر دونالد توسک، تقریبا یک رئیس‌جمهور دوفاکتو برای اروپاست. کمیسیون اروپایی هم که ۲۸ عضو دارد٬ یک نهاد اجرایی فراملی است که همانند دولت عمل می‌کند و در قانون‌گذاری هم نقش دارد. قانون‌گذاری از طریق پارلمان و شورای وزرا (وضعیتی شبیه به مجلس عوام و مجلس سنا) انجام می‌شود.

بدین ترتیب دو نوع نهاد در این اتحادیه همه کاره‌اند: نهادهایی مانند شورا که به دولت‌های ملی وابسته‌اند و نهادهایی مانند کمیسیون و پارلمان که نهادهایی فراملی هستند. سیاست خارجی به شکل استثنایی ماهیتی دوگانه دارد و در حالی که رئیس سیاست خارجی٬ عضو کمیسیون و کمیسر سیاست خارجی (وزیر خارجه) است٬ اما ریاست شورای وزرای خارجه را نیز برعهده دارد و هر هفته در جلسه‌ای با وزرای امور خارجه ۲۸ کشور عضو شرکت می‌کند.

در کنار این‌ها٬ دادگاه اتحادیه اروپا نیز قوه قضائیه‌ای است برای اجرای قوانینی که در این ساختار تصویب شده‌اند و اجرایش از سوی کشورهای عضو الزامی است.

شلیک برگزیت به قلب اتحادیه

اولین اثر برگزیت این است که از روز ۳۰ مارس سال ۲۰۱۹ تمامی نمایندگان بریتانیایی باید پارلمان اروپا را ترک کنند٬ کمیسرهای بریتانیایی از کمیسیون اروپایی خارج شوند٬ عضویت نخست‌وزیر بریتانیا در شورای اروپایی به پایان برسد و تمامی وزرای بریتانیایی از شوراهای وزرای اتحادیه بیرون بروند.

اما این ظاهر ماجراست.

یکی از تبعات بزرگ خروج بریتانیا٬ شکسته شدن تابوی خروج یکی از اعضا از اتحادیه اروپاست. مساله خروج اگرچه در قوانین پیمان لیسبون پیش‌بینی شده بود٬ اما هرگز اجرا نشده بود و این نخستین بار است که بعد از شش دهه کشوری که به این نهاد استثنایی پیوسته از آن خارج می‌شود.

به بیان دیگر برای نخستین بار٬ دولتی که بخشی از اختیاراتش را به یک نهاد بالادستی در خارج از مرزهایش اعطا کرده٬ به شکل قانونی و رسمی این اختیارات را بازپس می‌گیرد و خودش دوباره به همه کاره مملکتش تبدیل می‌شود.

حق نشر عکس Getty Images

اتحادیه اروپا از زمان تاسیس تا امروز مایه اختلاف ایدئولوژیکی بنیادین بوده؛ طرفداران همگرایی و قدرت بخشیدن به یک نهاد فراملی در یک سو و گروهی که در این سالها به اروپاگریز (Eurosceptic) معروف شدند و همواره نگران کم شدن اختیارات دولت‌های ملی بوده‌اند و می‌گفتند که این اتحادیه٬ حاکمیت ملی کشورهای عضو را تضعیف می‌کند.

برگزیت بزرگترین پیروزی اروپاگریزهایی بود که به طور ویژه بعد از بحران مالی سال ۲۰۰۸ و بعدتر بحران بدهی‌های کشورهای اتحادیه در سال ۲۰۱۲، موفق شده‌اند بخشی از افکار عمومی اروپایی‌ها را با خود همراه کنند.

در چنین فضایی است که اروپاگریزهای کشورهای دیگر نیز با ارجاع به خروج بریتانیا در تلاشند تا افکارعمومی کشورهای خودشان را قانع کنند که آنها نیز با برپایی رفراندوم‌های دیگر از اتحادیه خارج شوند. با این استدلال ساده که اگر اتحادیه اروپا خوب بود٬ بریتانیا از آن خارج نمی‌شد.

یکی از کابوس‌های طرفداران اتحادیه اروپا در ۲۷ کشور دیگر این است که برگزیت در نهایت چنان برای اروپاگریزان دیگر الهام‌بخش شود که دومینویی از رفراندوم‌های دیگر و خروج کشورهایی بیشتر از اتحادیه شکل بگیرد و بهمن این رفراندوم‌ها٬ این نهاد استثنایی را لای کتاب‌های تاریخ دفن کند.

"ایالات متحده اروپا"

از آن طرف، طرفداران همگرایی بیشتر در اتحادیه اروپا نیز به خروج بریتانیا به چشم یک نقطه عطف تاریخی نگاه می‌کنند. بریتانیا که از میان کشورهای مهم غرب اروپا آخرینشان بود که به اتحادیه اروپا پیوسته بود در تمام این سالها عملا خود را به عنوان یکی از ستون‌های اصلی مخالفت با همگرایی بیشتر تثبیت کرده بود. بریتانیا به دلیل قدرت و نفوذش هر از گاهی خود را از قوانینی که به اجرایش علاقه‌ نداشت مستثنی می‌کرد و مخالف سرسخت افزایش اختیارات اتحادیه در حوزه‌هایی مانند امنیت و سیاست خارجی بود. برای طرفداران عمق بخشیدن به قدرت حاکمیت اتحادیه اروپا٬ حذف چنین مانعی خود می‌تواند یک فرصت باشد.

حق نشر عکس Getty Images
Image caption ساختمان کمیسیون اروپایی در بروکسل٬ جایی که از نظر برخی نقش دوفاکتوی دولت اروپا را برعهده دارد

به همین دلیل ژان کلود یونکر٬ رئیس کمیسیون اروپایی و یکی از چهره‌های مهم طرفدار همگرایی در سخنرانی سالانه خود در سال ۲۰۱۷ در پارلمان اروپا اعلام کرد که این اتحادیه٬ باب بحث درباره آینده را باز می‌کند. بر اساس پیشنهاد آقای یونکر که به عنوان سند "کاغذ سفید" ثبت شد و نقشه راه مذاکرات خواهد بود٬ ۲۷ عضو باقی مانده اتحادیه اروپا٬ بعد از خروج بریتانیا باید یکی از این پنج سناریو را انتخاب کنند:

  • هیچ تغییری در وضعیت موجود ایجاد نکنند و بدون هیچ اصلاحی٬ اتحادیه را در همین سطح نگاه دارند. نه اختیاراتش بیشتر شود و نه کمتر.
  • اتحادیه را تضعیف کنند و همه اختیارات را از نهاد حاکمیتی فراملی بگیرند و فقط بازار مشترک را حفظ کنند. در این حالت٬ به رغم از بین رفتن نسبی اتحادیه اروپا٬ بخش مهمی از منافع اقتصادی ناشی از وجود بازار مشترک حفظ می‌شود؛ گزینه‌ای ایده‌آل برای راضی نگاه داشتن اروپاگریزان و جلوگیری از خروج کشورهای دیگر که عملا مرگ حاکمیت فراملی این اتحادیه و رویای "ایالات متحده اروپا" محسوب می‌شود.
  • اتحادیه اروپا به کشورهایی که دوست دارند تا بیشتر همسو و همگرا شوند اجازه بدهد که این کار را بکنند و هرکس دوست ندارد در این همگرایی مشارکت کند٬ اجازه داشته باشد که بیرون بیاستد و بیش از این قید حاکمیت ملی‌اش را نزند. همگرایی با سرعت‌های مختلف. گزینه‌ای که به شکل کج‌دار و مریز شاید هم طرفداران همگرایی را راضی کند و هم مخالفان اروپاگریز را.
  • همگرایی در برخی از حوزه‌ها که همه موافقند (مانند تجارت بین‌المللی) از همین حدی که هست هم بیشتر شود٬ اما در حوزه‌های دیگر کمتر شود.
  • همگرایی به شکل فزاینده‌ای افزایش یابد و در تمامی حوزه‌ها بر اختیارات نهادهای فراملی افزوده شود و مسیر تاریخی قدرت گرفتن و گسترش نفوذ و اختیارات اتحادیه اروپا ادامه یابد.

در این پنج سناریو دست‌کم در دو مورد سوم و پنجم چشم‌اندازی تصویر شده که می‌تواند در آینده‌ای هر قدر دور٬ امیدی برای تاسیس یک ابرکشور اروپایی در دل طرفداران فدرالیست اتحادیه اروپا ایجاد کند. در حال حاضر کشورهای مهمی مانند آلمان و فرانسه در کنار کشورهای نیازمندی مانند اسپانیا و پرتغال از طرفداران مهم همگرایی هستند.

اگر بر اساس سناریوی سوم آنها بتوانند بدون نیاز به جلب نظر مخالفان همگرایی مانند چهار کشور "ویشگراد" (لهستان٬ چک٬ اسلواکی و مجارستان) ساختار سیاسی و اداری خود را بیش از گذشته در هم بتنند یا اتحادیه را با افزایش نهادهای انتخابی (مثلا برپایی انتخابات برای رئیس شورا یا ایجاد پست‌های اجرای جدید و برپایی انتخابات برایشان) قدرتمندتر کنند٬ گام مهمی در مسیر اتحاد نهایی برمی‌دارند.

وضعیتی مشابه در سناریوی پنجم نیز دیده می‌شود که با توجه به افزایش قدرت اروپاگریزان در چند کشور شرقی٬ احتمال وقوعش شاید کمتر باشد.

انتخاب سناریویی شبیه به سناریوی دوم و بریدن گلوی اتحادیه اروپا در پای برگزیت یا برعکس٬ برداشتن قدمی انقلابی و ایجاد تحولی بی‌سابقه در مفهموم حاکمیت ملی٬ هر دو مسیرهایی هستند که اروپایی‌ها برای انتخابش باید یک مجادله سیاسی عمیق را پشت سر بگذارند. اینکه فرمان اتحادیه به کدام سمت خواهد پیچید٬ پرسشی است که پاسخش هنوز روشن نیست.