فصل هفتم منشور سازمان ملل چه می‌گوید؟

فصل هفتم منشور سازمان ملل چه می‌گوید؟ شاید در میان تمامی اصول و بندهای پر‌شمار منشور سازمان ملل، هیچ فصلی به اندازه‌ فصل هفتم، تا این اندازه موضوع بحث‌‌ رسانه‌ها و سیاست‌مداران نبوده است.

معمولا، هر هنگام که بحرانی در گوشه‌ای از جهان حاد می‌شود، سیاست‌مدارانی که دولت‌هایشان، به نوعی در پی عملیات‌‌های نظامی‌اند و برنامه‌های موسوم به «دخالت‌های بشردوستانه» را پیش می‌برند، در ابتدا به «فصل هفتم منشور» استناد می‌کنند.

به نظر می‌رسد که در چنین موقعیت‌هایی، ارجاع به سازمان ملل و استناد به فصل هفتم منشور، دست‌کم به دو اعتبار صورت می‌گیرد؛ نخست اینکه از نگاه بخش قابل ملاحظه‌ای از مردم جهان ـ به ویژه در کشورهای به اصطلاح توسعه‌یافته ـ «سازمان ملل»، مرجع و نهادی مشروع و بی‌طرف است؛ به این معنا که اگر سازمان ملل و نهادهای برآمده از آن، اجازه‌‌ی عملیاتی را دادند؛ آن عملیات مشروع می‌شود.

اما در غیر این صورت، سیاستمداران این کشورها، معمولا با دشواری‌های بیش‌تری برای جلب نظر افکار عمومی، برای آغاز یک جنگ یا درگیری مسلحانه مواجه خواهند بود.

از سویی دیگر، در میان بخش بزرگی از خود مردمانِ قربانی هم که آشکارا در چنبره‌ جنگی عریان گرفتار آمده‌اند، همیشه جای این پرسش است که: پس چرا سازمان ملل کاری نمی‌کند؟ چرا جهان ساکت نشسته است و تنها نظاره‌گر فاجعه است؟

در چنین فضایی، به نظر می‌رسد که هر اقدام سازمان ملل، به لحاظ رسانه‌ای، این ظرفیت را دارد تا پاسخی تلقی شود به آنچه که بی‌عملی یا عقیمی سازمان‌های بین‌المللی در مواجه با بحران‌های انسانی نامیده می‌شود.

به خاطر همین، به نظر می‌رسد که «ارجاع به سازمان ملل»، آنچنان هم یکسر عملی تشریفاتی، صوری، وقت‌گیر نیست. مسلما این دست از تدابیر، کارکردهای سیاسی-رسانه‌ای روشنی دارند که خیلی هم از چشم نگاه‌های منتقد دور نمی‌ماند.

با این حال، موارد پرشماری را هم می‌توان نمونه آورد که دولت‌های بزرگ، با دور زدن سازمان ملل، صرفا بر پایه‌ ملاحظات سیاسی-امنیتی خود، اقدام کرده‌اند.

با ذکر این مقدمه، بر می‌گردیم بر سر پرسش اصلی این یادداشت: فصل هفتم منشور سازمان ملل چه می‌گوید و چه امکاناتی را و چگونه در اختیار قدرت‌های بزرگ برای دخالت‌های نظامی قرار می‌دهد؟

شورای امنیت و منشور سازمان ملل

در چهارچوب موازین کلاسیک حقوق بین‌الملل، «منشور سازمان ملل» یک «معاهده‌ بین‌المللی» است که درست همانند سایر معاهداتی که دولت‌ها با هم می‌بندند، تعهداتی برای طرفین ایجاد کرده است. به این معنا که دولت‌های عضو سازمان متعهد شده‌اند که مفاد منشور سازمان و الزاماتی که در آن قید شده است را بپذیرند.

برابر مفاد منشور، «شورای امنیت» تنها نهادی است که تصمیم‌هایش «قدرت اجرایی» دارد و مطابق ماده‌ ۲۵ منشور هم همه‌ اعضای سازمان، متعهد شده‌اند که تصمیم‌های این شورا را اجرا کنند.

از سال‌های ابتدایی جنگ سرد، صف‌آرایی‌های دولت‌های بزرگ در برابر هم، بارها به بی‌عملی و عقیم ماندن سازمان ملل در اتخاذ موضعی صریح و قاطع در قبال برخی از جدی‌ترین بحران‌های بین‌المللی انجامیده است.

پدیده‌ای که خود البته پیامد مستقیم موازنه‌ نیروها در عرصه‌ جهانی است و به نظر هم نمی‌رسد تا تغییری جدی در واقعیت‌های حاکم ایجاد شود، این صف‌آرایی‌ها هم که آشکارا سویه‌های سیاسی-اقتصادیشان پررنگ‌ است، تغییری داشته باشند.

به هر روی، همان طور که در بند پیشین اشاره شد، در چهارچوب سازوکار سازمان ملل، برای هیچ یک از نهادها و تشکیلات دیگر این سازمان، همانند «مجمع عمومی» یا «شورای حقوق بشر»، قدرت اجرایی پیش‌بینی نشده است.

برای مثال، شناخته‌شده‌ترین قطعنامه‌‌ مجمع عمومی هم که همان «اعلامیه جهانی حقوق بشر» باشد؛ به رغم همه اهمیت مضمونی که دارد، بر پایه‌ اصول کلاسیک حقوق بین‌الملل، تنها جنبه‌ «توصیه‌ای» دارد و برای دولت‌ها الزام‌آور نیست.

اهمیت اصلی «شورای امنیت» هم به همین است که در چنین سازوکار ناقص و بی‌پشتوانه‌ای، تصمیم‌هایش «قدرت اجرایی» دارند و به طور عینی و واقعی می‌تواند پیامدهایی برای دولت‌ها داشته باشد.

برنامه هسته‌ای ایران، تصویب تحریم‌های اقتصادی در این شورا و پیامدهای روشن آن - البته در کنار تحریم‌های جداگانه‌ ایالات متحده و اتحادیه اروپا- نمونه‌ای نزدیک و آشنا از تاثیر سیاست‌های شورای امنیت بر زندگی عینی مردم و نیز تغییر رویکرد دولت‌ها است.

فصل‌های پنجم، ششم و هفتم منشور هم دقیقا از این جهت اهمیت دارد که این مکانیسم‌ها را معرفی می‌کند و وظایف و توانایی‌های شورای امنیت را در آنچه که «حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» خوانده شده است، بر می‌شمارد.

حفظ صلح و امنیت بین‌المللی

بند اول از ماده‌ نخست منشور، «حفظ صلح و امنیت بین‌المللی» را در صدر اهدافی قرار داده است که برای تشکیل سازمان ملل معرفی شدند. تراژدی جنگ دوم جهانی، با ۶۰ میلیون کشته، بمباران اتمی و ویرانی‌های گسترده‌ای که بر جای گذاشت، آنچنان وضعیت اضطرای ایجاد کرده بود که تلاش برای حفظ صلح و جلوگیری از تکرار جنگی دیگر، ضرورتی محرز بود.

از سویی دیگر، تجربه‌ «جامعه ملل» (League of Nations) و ناکامی‌ آن تشکیلات در جلوگیری از جنگ دوم، بر لزوم طراحی سازوکاری تازه و مطمئن، که بتواند مانع از بروز جنگ شود صحه می‌گذاشت.

«احترام به تمامیت سرزمینی»، «به رسمیت شناختن استقلال دولت‌ها»، «عدم مداخله در امور داخلی سایر کشور»، «منع تهید یا توسل به زور»، « برابری دولت‌های نسبت به هم» و سرآخر، تلاش برای حل مسالمت‌آمیز بحران‌هایی که ممکن است به درگیری میان کشورها بیانجامد؛ همگی در زمره‌ اصول و قواعدی است که با هدف جلوگیری از کابوس جنگ، در متن منشور گنجانده شد.

علاوه بر متن منشور، مجمع عمومی سازمان ملل نیز در همان سال‌های نخست فعالیت خود، قطعنامه‌هایی پرشماری را در رابطه با حفظ صلح یا منع توسل به زور تصویب کرد.

اسناد و قطعنامه‌هایی که نشان از اراده‌ای جمعی، به ویژه در میان کشورهای کوچک و بی‌قدرت جهان داشت که از دخالت‌های خارجی در هراس بودند.

قطعنامه‌‌ شماره ۱۱۰ ( ۱۹۴۷) مجمع عمومی در «محکومیت هرگونه تبلیغ برای جنگ» و یا دو قطعنامه دیگر این مجمع در سال‌های ۱۹۴۹ و ۱۹۵۰ درباره‌ خودداری دولت‌ها از تهدید یا توسل به زور، از این جمله‌‌اند.

به هر روی، مطابق ماده‌ی ۲۴ منشور، اعضای سازمان ملل مسئولیت اولیه، اقدام سریع و موثر در قبال صلح و امنیت بین‌المللی را به شورای امنیت واگذار کرده‌اند و برابر ماده ۳۴ هم، شورای امنیت می‌تواند هر وضعیتی را که خودش، خطری برای صلح و امنیت بین‌المللی قلمداد می‌‌کند به بررسی بگذارد و درباره‌ آن تصمیم بگیرد. اما اختیارات اصلی در این رابطه، در واقع در فصل هفتم منشور (مواد ۳۹ تا ۵۱) آمده است.

برابر ماده‌ ۳۹، پس از آن که شورای امنیت وجود هرگونه تهدید علیه صلح، نقض صلح یا موارد تجاوز را احراز کرد، یا می‌تواند به طرف‌های درگیر، راه‌کارهایی توصیه‌ای ارائه دهد و یا برپایه‌ مواد بعدی - که مشخصاْ به مواد ۴۱ و ۴۲ اشاره دارد- خود اقدام کند.

برابر ماده‌ ۴۱ منشور، شورای امنیت مشخص می‌کند که برای اجرای تصمیم‌هایش، به کارگیری چه تدابیر تنبیهی (اما کماکان غیر نظامی) علیه کشور خاطی لازم است.

در متن خود این ماده، به توقف کامل یا قسمتی از روابط اقتصادی، ارتباطی، مبادلاتی و یا قطع مناسبات سیاسی اشاره شده است. (چهار دور تحریم اقتصادی شورای امنیت علیه ایران بر سر برنامه‌ هسته‌ای، نمونه‌ای از تدابیر تنبیهی است که بر پایه‌ ماده‌ی ۴۱ منشور در فصل هفتم اتخاذ شده است.)

اما ماده‌ ۴۲ منشور؛ در واقع همان ماده‌ اصلی است که هر گاه که به «فصل هفتم منشور سازمان ملل» اشاره می‌شود، مشخصاْ منظور آن است.

در متن ماده ۴۲ آمده است: «در صورتی‌ که شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش‌‌بینی شده در ماده ۴۱ کافی نخواهد بود؛ یا ثابت شده باشد که کافی نیست؛ می‌تواند به وسیله نیروهای هوایی، دریایی یا زمینی به اقدامی که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی ضروری است اقدام کند. این اقدام ممکن است مشتمل بر صف‌آرایی، محاصره و سایر عملیات نیروهای هوایی، دریایی یا زمینی اعضای ملل متحد باشد.»

سازمان ملل ارتشی ندارد که بخواهد خودش اقدام کند. به خاطر همین، به لحاظ نظامی کاملا وابسته به اراده، خواست و توان تسلیحاتی اعضای خود است. منظور از اعضا هم در واقع همان دولت‌های بزرگ و کشورهایی است که تصمیم‌گیرنده‌های اصلی شورای امنیت‌اند و بودجه‌های نظامی هنگفتی دارند.

منع توسل به زور و دخالت‌های بشردوستانه

پیش‌تر اشاره شد که قاعده‌ «منع توسل یا حتی تهدید به زور»، از جمله قواعد اصولی منشور سازمان ملل است.

برای مثال، در بخشی از ماده‌ دو منشور آمده است: «کلیه اعضا، در روابط بین‌المللی خود، از تهدید به زور یا استفاده از آن، علیه تمامیت سرزمینی، یا استقلال سیاسی هر کشور یا از هر روش دیگری که با مقاصد ملل متحد مغایر باشد، باید خودداری کنند.»

با این حال، پنهان نمی‌توان کرد که تهدید یا توسل به زور، در تمامی این سال‌ها، حرف اول و آخر را در راوابط بین‌الملل زده است. اصولی نظیر«عدم مداخله در امور داخلی کشوها» یا «احترام به تمامیت سرزمینی» بارها توسط دولت‌های بزرگ در طول همه این سال‌ها نقض شده است.

شاید تنها اتفاق جدیدی که در این میان افتاده است این است که: هم‌زمان با تقویت گفتمان‌های حقوق بشری و رشد جنبش‌های اجتماعی معترض، رویکردهای حقوق بشری هم پررنگ‌تر شده‌اند.

واقعیت امر این است که تقویت این گفتمان‌‌ها به درستی، به اعتبار سنتی اصولی نظیر «عدم مداخله در امور داخلی کشوها» یا «محترم دانستن مرزهای ملی» و… ضربه زده است.

تدوین دکترین موسوم به «دخالت‌های بشردوستانه» هم در این سال‌‌های اخیر، محصول چنین دورانی است.

حال پرسش محوری این است که آیا عملیات‌های نظامی موسوم به دخالت‌های بشردوستانه، قادر خواهند بود بر پایه‌ فصل هفتم منشور امکاناتی که در آن تعریف شده است توجیه شوند؟

به نظر می‌رسد که پاسخ این سئوال را هم باید به مانند بسیاری دیگر از مسائل حقوق بین‌الملل، بیش‌تر در غالب مناسبات قدرت تحلیل کرد تا دیدگاه‌های صرف حقوقی.