"Пятый этаж": зачем нужна палата лордов?

  • 2 марта 2017
Часы и британский флаг на здании палаты лордов Правообладатель иллюстрации Getty Images

Палата лордов британского парламента потребовала, чтобы правительство страны гарантировало гражданам Евросоюза право остаться в Великобритании после "брексита".

Решение палаты лордов - первое крупное поражение правительства Терезы Мэй на пути к "брекситу", а некоторые обозреватели отмечают, что несговорчивость лордов почти наверняка приведет к новым попыткам реформировать верхнюю палату британского парламента.

Впрочем, разговоры о такой реформе ведутся уже как минимум 100 лет, но согласия по этому поводу в стране не наблюдается.

Какое будущее уготовано британским лордам?

Ведущий программы "Пятый этаж" Михаил Смотряев беседует с профессором университета Кента Еленой Коростелевой.

Михаил Смотряев: Елена Александровна, я думал побеседовать сегодня, может быть, не столько о том, что произошло в палате лордов вчера, сколько в целом о том, как этот институт функционирует, нужен ли он в его нынешнем виде в британской парламентской системе.

Тут мнения разделились. Попытки реформы - первой, обстоятельной - восходят к 1911 году, к либеральному правительству, едва ли не единственному вообще за ХХ-ХХI век в истории Соединенного Королевства. Воз, что называется, и ныне там.

Для того, чтобы понимать то, что произошло вчера, надо отметить, что палата лордов не обладает, за редким исключением, правом вето. Еще одна вещь, которая редко встречается в двухпалатных парламентах, - это чтобы верхняя палата по количеству парламентариев превышала нижнюю.

Получается, что, грубо говоря, сидит восемьсот с лишним лордов, которые для простого, обычного британского гражданина не всегда понятно, какими путями туда попадают. Уж точно совершенно не избираются на выборах.

Они за небольшим исключением могут посмотреть, доработать, вернуть на доработку, высказать комментарии по тому или иному законопроекту, который принимается британским парламентом.

Возникает вопрос: зачем тогда они нужны?

Елена Коростелева: Реформы нужны для того, чтобы сама палата и сам парламент оставался как функциональным, так же и легитимным. По большому счету реформы, особенно касательно палаты лордов, почему обсуждались? Именно для того, чтобы адресовать этот вопрос легитимности.

Хотя вы упомянули, что большие парламентские реформы, - этот акт - начались в 1911 году. Конечно, были и другие попытки. Традиции формирования самой палаты уходят в века, с момента образования самого парламента. Естественно с тех времен сам парламент и палата лордов претерпели большие изменения.

Даже если смотреть по тем небольшим реформам, которые проводились, - последняя уходит в май 2014 года, когда палата лордов получила королевское одобрение, - вопрос просто заключается в том, насколько эта вторая палата адекватна, насколько она отвечает всем демократическим функциям современного общества.

Традиционно палата лордов является не избирательной палатой, а палатой, которая назначается королевой с подачи премьер-министра. Естественно, встает вопрос: насколько легитимна такая палата? Насколько функциональна может быть такая палата, особенно когда мы живем в век демократии, где репрезентация играет ключевую роль.

Я хочу сказать, что те небольшие реформы, которые все-таки удалось провести, мне кажется, на сегодняшний день играют очень важную роль. На сегодняшний день что по большому счету произошло? На сегодняшний день упразднили автоматическое наследование титулов и принадлежности к палате лордов.

Сейчас это происходит все на базе подачи и рекомендации нижней палаты, список которой дальше должен одобряться премьер-министром и в дальнейшем - королевой. Что получается?

В палату лордов на сегодняшний день попадают люди, у которых, во-первых, с одной стороны, есть уже не только огромная выслуга лет и опыт работы в парламенте, - скажем, те, кто уже были в палате представителей ранее, - но также люди, которые по большому счету со списком каких-то определенных достижений.

В этом смысле, конечно, палата лордов является палатой людей, которые могут привнести очень важный и профессиональный, и жизненный опыт в общую работу парламента. Это очень важно, как показали дискуссии, дебаты по поводу "брексита".

У лордов на сегодняшний день есть и опыт работы в политике, там есть целый ряд представителей и бизнеса, и гражданского общества, и так далее. В этом смысле палата лордов является достаточно представительной и в то же время - с огромным опытом работы за ее плечами.

М.С.: Я и не сомневался в том, что палата лордов нужна. Здесь просто возникает целый ряд вопросов, которые не только у меня возникают, которые надо каким-то образом рассмотреть, на которые надо каким-то образом ответить.

Первое - это собственно вопрос легитимности, который часто подымается. В этой связи сразу встает вопрос вообще, в целом о плебисцитах, о прямой демократии и о том, насколько она сейчас, в век интернета, "Фейсбука", постправды, фальшивых новостей, - назовите, как угодно, - насколько она имеет право на существование.

С одной стороны, никто не оспаривает право людей голосовать по всем вопросам, иметь свое мнение.С другой стороны, решать вопросы, подобные "брекситу"...В общем, довольно много вопросов, которые, как мне представляется, на плебисцит выносить не стоит, поскольку основная масса электората сейчас, в наше время особенно, легко поддается манипуляции.

В этой связи результат может быть разгромный: 60-70-80% граждан хотят чего-то, что в среднесрочной и долгосрочной перспективах хорошим для граждан и для страны не является.

В этом смысле институт лордов - люди, которые сидят, нависают над всем этим, будучи назначаемыми, а не избираемыми, и как следствие, - в случае с палатой лордов, - несущие в отдельных случаях некие партийные пристрастия и подчиняющиеся партийной дисциплине.

Но в целом, отнюдь не так строго это все, как в нижней палате, то есть эти люди в состоянии регулировать порывы масс, но при этом им приходится действительно постоянно отвечать на обвинения в том, что "а вас никто не избирал, почему вы нами руководите?".

Как, по-вашему, можно ли это противоречие каким-то образом разрешить?Опять же, если вы согласитесь с исходным постулатом, что необходимость палаты лордов состоит в том, чтобы регулировать движение народных масс и не давать им выливаться через край.

Е.К.: Традиционно вторая палата была необходима для того, чтобы гарантировать процесс прохождения закона. Не только прохождения какого-то закона, а именно процесс обмена, в том числе и экспертизой.

Скажем, в палате представителей инициируют какой-то закон. Естественно представители народа, депутаты высказывают определенное мнение, закон в своем черновом варианте формулируется.

Идея второй палаты заключалась в том, чтобы люди с определенным опытом работы, возможно, даже в тех же сферах, которые имеют отношение к тем или иным законодательным нововведениям, потом должны комментировать. То есть это - как вторая пара глаз, которая позволит уравновешенный подход к производству новых законов.

В этой связи, конечно, присутствие второй палаты возможно. Вопрос в отношении палаты лордов совершенно другой: насколько, как вы уже вначале упомянули, легитимна и представительна эта палата?

Что очень интересно (я смотрю сейчас на целую цепочку дат и инициатив по поводу реформирования самой палаты лордов): в 2007 году, например, предлагалась, причем предлагалась либеральными демократами, реформа палаты лордов в плане того, что 50% ее должно было бы избираться, 50% назначаться.

В итоге после долгих дискуссий (в 2012 году такие изменения в плане предложений заключались даже в том, чтобы сделать в палате лордов 80% избираемых, а 20% назначаемых) опять-таки из-за того, что консервативная партия отвергла все эти реформы, они не воплотились в жизнь, не состоялись. На сегодняшний день палата лордов все-таки реформировалась.

Те люди, которые сейчас приходят в палату лордов, очень многие прошли через жернова палаты представителей. Следовательно, они были уже избранными представителями народа в своем прошлом.

С другой стороны, приходят (это небольшая толика пропорции людей, которые приходят из бизнеса и других сегментов общества) люди, которые уже приносят за собой огромный опыт работы и, естественно, с какими-то регалиями. Их официально признают лидерами в своей непосредственно профессиональной сфере.

В этом, мне кажется, и заключается на сегодняшний день, при всех дискуссиях о легитимности, о качестве демократии, сама ценность палаты лордов, потому что они с собой приносят не только баланс, но еще огромные знания. Особенно в том плане, как они, например, сейчас работают и как они структурированы.

Например, я работала уже несколько раз с комитетами палаты лордов. Именно палата лордов организует специальные комитеты по определенным ключевым направлениям, которые значимы для общества и в будущем могут иметь какие-то определенные последствия для развития общества.

Эти комитеты затевают расследования и потом пишут отчет и рекомендации, взвешивают все собранные факты для того, чтобы, например, потом дать какие-то рекомендации по этому поводу.

В этом плане, например, когда был конфликт с Россией, лорды затеяли, создали специальный комитет, который потом занимался исследованием, расследованием этой проблемы. Для того, чтобы потом рекомендовать, указать, где были ошибки, какие уроки нужно извлечь из этой ситуации, для того чтобы улучшить отношения в будущем.

Они также работают по целому ряду вопросов, сейчас, естественно, "брексит" - это опять-таки одно из направлений. Целый набор такого рода специальных комитетов потом позволяет как палате представителей, так и правительству, как, впрочем, и европейским институтам, принимать фундаментальные решения, основываясь на конкретной информации.

Потому что в процессе работы этих специальных комитетов лорды опрашивают всех ключевых фигур от правительства и других представителей, которые вовлечены и непосредственно имеют отношение к тем или иным проблемам в обществе.

М.С.: Елена Александровна, понимаете, вопрос какой? С одной стороны, если воспользоваться категориями элиты в ее изначальном значении, то лорды, наверное, как раз эту самую элиту страны и представляют.

Это люди в широком смысле наиболее образованные, наиболее опытные, мудрые, если хотите.Ссовет старейшин, что, в общем, соответствует представлениям об элите, таким классическим. Туда нельзя попасть за деньги.

Понятно, что попадают туда, в частности, например, крупные финансисты или бизнесмены.Но отнюдь не потому, что у них миллионное состояние. Что существенно отличает эту старую классическую элиту от нуворишей, которые формируют элиту в других государствах, особенно где, например, недавно радикальным образом поменялся экономический строй.

Предназначение элиты - вести за собой и поправлять ошибки, опять же если мы воспользуемся классическими категориями. Тут у палаты лордов механизм влияния на процессы достаточно ограниченный.

Они не обладают правом вето, и ни одна из реформ, которые рассматриваются, это право давать им не предлагает. Они могут отложить, затянуть принятие того или иного законопроекта, грубо говоря, с целью дать парламентариям в нижней палате одуматься.

Но механизм контроля над происходящим, механизм приложения этого своего огромного и широкого практического опыта сейчас у лордов не высок. Может быть, уже признать действительно их советом старейшин и дать им более широкие полномочия?

Е.К.: Опять-таки все упирается в легитимность палаты лордов. Поскольку на сегодняшний день те реформы, которые были предложены, - избрание, а не назначение большинства членов палаты лордов, - не прошли, то в этом и смысл, - что на сегодняшний день у палаты лордов основная функция все-таки консультативная.

Именно эта функция очень важна для того, чтобы балансировать любые законы, которые проходят через нижнюю палату, именно для того, чтобы создать механизм страховки. Что законы, ключевые решения, особенно сейчас, например, по "брекситу", не будут приняты, во-первых, на скорую руку. Что должна быть очень тщательная дискуссия, очень тщательные дебаты по поводу ключевых тем, которые коснутся жизни не только сегодняшней, но и будущего поколения, то есть консультативная роль.

Плюс естественно палата лордов, как вы уже сами заметили, является источником мудрости и экспертизы. Потому что именно у палаты лордов как раз больше ресурсов и возможностей организовать специальные комитеты, которые собирают факты, для того чтобы анализировать и тщательно взвесить факты "за" и "против" в отношении конкретной проблемы, чтобы потом предложить конкретные рекомендации.

В этом плане функция палаты лордов уникальна. Как показывает недавний опыт, когда лорды все-таки настояли на том, что нужно опять-таки пересмотреть черновой вариант закона по поводу "брексита", особенно положения граждан Европы в Великобритании.

Это еще раз показывает, насколько тщательно дискутируются и анализируются эти все проблемы, для того чтобы сохранить права всех граждан и сохранить по большому счету качество той же демократии.

У них нет права голоса, как такового, но у них есть право указывать на возможные ошибки или недоработки. Это означает то, что опять-таки это сейчас вернется в нижнюю палату представителей, где эти поднятые вопросы в той или иной мере должны будут пересматриваться. Это - как работа в классе: есть ученики, очень грамотные ученики, которые работают над своими домашними заданиями, потом это поступает в руки учителя.

М.С.: Надо сказать, что взаимоотношения между парламентариями избранными из нижней палаты и лордами из верхней безусловно сейчас построены по неконфронтационной схеме, то есть открытого конфликта, перманентно тлеющего, в стенах парламента не наблюдается.

Но совершенно нет никаких гарантий, что следующий состав нижней палаты, полностью избираемый, не окажется, например, весь право- или левопопулистский.

В общем, и в возможность "брексита" никто не верил, и в возможность избрания Дональда Трампа никто не верил. Еще целый ряд вещей пару лет назад, когда правые, ультраправые взяли какое-то количество мест в Европарламенте впервые в его истории, - тоже это был колоссальный сюрприз.

В этой связи не лишено смысла, как мне представляется, предположение о том, что выборный состав палаты общин может измениться на следующих выборах или через какое-то время. И взаимодействовать с подобного рода парламентариями более взвешенным и более мудрым лордам будет все сложнее.

Поскольку механизм взаимодействия на добровольной основе построен, практически любую блокировку лордами того или иного парламентского акта парламент сам по себе может обойти, тут возникает конфликт.

Потенциально может возникнуть конфликт, разрешение которого будет не в пользу лордов и того баланса и взвешенности и тщательности, которые они представляют. Наверное, тоже имеет смысл рассмотреть со всех сторон в любой последующей реформе?

Е.К.: Да, я с вами полностью согласна, но опять, возвращаясь к моменту, который вы сейчас очень хорошо подметили: что, если, например, в палату общин в будущем будут избраны популистские партии, как нам тогда как обществу гарантировать тот контроль и сбалансированность, которые мы естественно желаем, особенно в плане принятия важных законов с глобальными последствиями для самого общества?

Опять-таки, именно тут палата лордов играет очень важную роль, потому что эта вся процедура принятия законов в принципе достаточно прописана.

Это не договоренность между двумя палатами, это все прописано. Когда, например, закон идет через палату общин, где первое чтение, второе чтение, потом наступает стадия тех же комитетов, которые высказывают более специализированное мнение, потом формулируется сам черновик закона, который дальше идет в палату лордов.

Что палата лордов дает в этом плане? Палата лордов дает еще дополнительную фильтрацию всех потенциальных проблем, особенно благодаря тому, что у них гораздо больше ресурсов, которые они могут посвятить именно скрутинизации тех или иных особенно важных законов для здоровья общества.

Естественно, если они указывают на какие-то определенные недоработки, скажем, чтение закона не проходит и возвращается в палату общин, то в этом смысле, конечно, у палаты общин есть полное право просто это проигнорировать и подать дальше на одобрение королевы.

Но даже сама артикуляция того, что они не согласились с голосом экспертов и просто проигнорировали, создает совершенно другой имидж тому или иному закону. Даже артикуляция этих проблем уже имеет определенные последствия непосредственно для здоровья общества.

Присутствие палаты лордов даже в том полуреформированном виде, в котором она существует сегодня, очень необходимо и, на мой взгляд, она достаточно функциональна в этом плане.

М.С.: На это я и хотел обратить внимание. Насколько я понимаю, из ваших слов следует, что вы считаете, что в нынешнем виде палата лордов не нуждается в дополнительных полномочиях для того, чтобы действовать в качестве более жесткого противовеса быстро меняющимся и плохо продуманным народным настроениям, которые олицетворяют в нижней палате избранные члены парламента. Это так?

Е.К.: Полномочия придут только тогда, когда пройдут реформы палаты лордов для того, чтобы гарантировать их легитимность. Если начнут расширяться полномочия палаты лордов, то всегда встанет вопрос о том, насколько они являются представителями народного голоса.

Тут, конечно, возникают проблемы. Если реформы палаты лордов все-таки пройдут, и будет гарантирован момент, с одной стороны, избрания, с другой стороны, назначения, тогда - да, тогда можно говорить и о моменте расширения полномочий.

На сегодняшний день, пока это все находится в таком подвешенном состоянии, пока новые реформы еще не представлены, естественно, я думаю, вопрос расширения полномочий не имеет смысла.

Как мне кажется, парламент сам по себе достаточно функциональный, как показали буквально недавние события. И сам факт того, что палата лордов, несмотря на то, что правительство предупредило, что в принципе момент отвержения закона, который уже прошел чтения, рассмотрение в палате общин, может плохо повлиять, привести к пересмотру самого статуса палаты лордов.

Тем не менее они, принимая все это во внимание, профессионально и ответственно отнеслись к вопросу "брексита".

М.С.: Это очень приятно, безусловно, когда правительство говорит вам: "Переставайте быть палатой лордов и становитесь Государственной думой Российской Федерации, мы вам направляем на проштамповку закончик, извольте проштамповать".

А лорды заартачились и не проштамповали. Нельзя сказать, что подавляющим большинством, но тем не менее: 358 против 256 - за.

Это, в общем, внушает и определенное уважение, и некую надежду. Что касается реформы палаты лордов, реформировать ее собирались, в том числе и под корень, многочисленные правительства.

Последний яростный порыв олицетворял собой премьер-министр Великобритании образца 1997 года Энтони Блэр. У него тоже не очень хорошо получилось.


Загрузить подкаст передачи "Пятый этаж" можно здесь.

Новости по теме