จีนมอบเงินช่วยเหลือชาติต่าง ๆ มากแค่ไหน?

คนงาน Image copyright PAULA BRONSTEIN

จีนเก็บงำความลับของชาติไว้หลายอย่าง เช่น มีคนถูกประหารชีวิตไปกี่คนในแต่ละปี แม้แต่วันเกิดของบรรดาผู้นำระดับสูงก็ไม่เป็นที่เปิดเผย แต่ขณะนี้กลุ่มนักวิจัยต่างชาติได้นำความลับอย่างหนึ่งของจีนมาเปิดเผย นั่นก็คือวงเงินช่วยเหลือที่รัฐบาลจีนมอบให้ชาติต่าง ๆ มากน้อยเพียงใด?

เมื่อไม่นานมานี้ จีนยังอยู่ในฐานะชาติที่รับความช่วยเหลือจากภายนอก แต่ตอนนี้กลับกลายเป็นชาติที่ก้าวขึ้นมาแข่งกับสหรัฐฯ ในฐานะผู้บริจาคเงินที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก ผ่านโครงการพัฒนา หรือการปล่อยกู้

นี่เป็นครั้งแรกที่นักวิจัยกลุ่มใหญ่นอกประเทศจีนได้รวบรวมฐานข้อมูลขนาดใหญ่ที่มีรายละเอียดชี้ให้เห็นเส้นทางการไหลเวียนของเงินจากจีนไปยังประเทศผู้รับ ผู้จัดทำได้อ้างอิงโครงการต่าง ๆ กว่า 5,000 โครงการใน 140 ประเทศ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าทั้งจีนและสหรัฐฯ กำลังแข่งกันว่าใครจะมอบเงินช่วยเหลือให้แก่ชาติต่าง ๆ ได้มากกว่ากัน

แต่ แบรด พาร์กส์ หัวหน้านักวิจัยที่รวบรวมรายละเอียดเรื่องนี้บอกว่า "รูปแบบการใช้งบประมาณของจีนและสหรัฐฯ แตกต่างกันอย่างมาก และนั่นทำให้เกิดผลกระทบตามมา"

พาร์กส์เป็นหัวหน้าห้องวิจัย เอดดาต้า (AidData) ที่วิทยาลัยวิลเลียมและแมร์รีในรัฐเวอร์จิเนีย ซึ่งร่วมมือกับนักวิจัยของมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด และมหาวิทยาลัยไฮเดลเบิร์กในเยอรมนีจัดทำงานวิจัยชิ้นนี้

นักวิจัยพบความลับนี้ได้อย่างไร?

Image copyright CARL DE SOUZA/AFP/GETTY IMAGES
คำบรรยายภาพ ภาพในปี 2015 คนงานชาวจีนสร้างโครงสร้างทางรถไฟเพื่อเชื่อมประเทศจิบูตีกับกรุงแอดดิส อาบาบาของเอธิโอเปีย

ทีมงานของ เอดดาต้า ต้องใช้วิธีหลากหลายเพื่อตอบคำถามต่าง ๆ ที่รัฐบาลจีนไม่ยอมตอบ ซึ่งรวมถึงการแกะรอยเส้นทางไหลเวียนของเงินจากจีนไปยังประเทศผู้รับ โดยอาศัยข้อมูลที่ได้จากรายงานข่าว เอกสารทางการของสถานทูต และข้อมูลเงินช่วยเหลือและหนี้สินของประเทศที่ให้เงินช่วยเหลือชาติอื่น ๆ

ในที่สุดนักวิจัยก็ได้ข้อมูลที่ทำให้เห็นภาพชัดเจนว่าเงินช่วยเหลือจากจีนถูกส่งไปที่ไหนบ้างและส่งผลกระทบอย่างไรตามมา

จีนส่งเงินให้อย่างไร?

นักวิจัยพบว่า 93% ของเงินช่วยเหลือของสหรัฐฯ เป็นไปตามนิยามดั้งเดิมของเงินช่วยเหลือที่ชาติอุตสาหกรรมในตะวันตกกำหนดคือมีเป้าหมายหลักอยู่ที่การพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสวัสดิการในประเทศผู้รับเงิน และเงินช่วยเหลืออย่างน้อย 1 ใน 4 เป็นเงินให้เปล่า ไม่ใช่เงินกู้ที่ต้องนำเงินมาคืนภายหลัง

ส่วนรูปแบบการให้เงินช่วยเหลือของจีนนั้นต่างกัน โดย 21% เป็นความช่วยเหลือตามนิยามแบบดั้งเดิม แต่ที่เหลือเป็นการให้เงินกู้เชิงพาณิชย์ที่ผู้รับต้องจ่ายคืนให้รัฐบาลจีนพร้อมดอกเบี้ย

"จีนต้องการผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่คุ้มค่าการลงทุน" แบรด์ พาร์กส์ อธิบาย

เงินเหล่านั้นทำให้เกิดความสำเร็จอะไรบ้าง?

อีกอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อจีนมอบเงินช่วยเหลือให้แล้ว เศรษฐกิจของประเทศผู้รับเงินก็ดีขึ้นจนเป็นที่น่าพอใจ แต่ในเวลาเดียวกันจีนก็เป็นที่เคลือบแคลงว่าโครงการช่วยเหลือจากจีนนั้นถูกตั้งขึ้นเพียงเพื่อสนองผลประโยชน์ของจีนเอง เช่น โครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องนำเข้าคนงานจีน เป็นต้น โครงการเหล่านี้แทบไม่ได้ช่วยพัฒนาชีวิตของผู้คนในพื้นที่ แต่งานวิจัยนี้ชี้ให้เห็นว่า จีนก็สามารถบริหารจัดการโครงการช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาได้ไม่ต่างจากที่ชาติผู้บริจาคจากตะวันตกทำ

จีนให้เงินช่วยเหลือต่างชาติอย่างไร?

$362,000ล้าน

ยอดรวมเงินที่จีนช่วยเหลือและปล่อยกู้แก่ต่างชาติ

  • 21% ของเงินช่วยเหลือจากจีนเป็นเงินให้เปล่า ส่วนที่เหลือเป็นเงินกู้

  • $399,000ล้าน ยอดรวมเงินที่สหรัฐฯ ช่วยเหลือและปล่อยกู้ต่างชาติในช่วงเวลาเดียวกัน

  • 93% ของเงินช่วยเหลือจากสหรัฐฯ เป็นการช่วยเหลือแบบดั้งเดิมซึ่งเน้นไปที่การพัฒนาสวัสดิการและเศรษฐกิจ

Getty

ประเทศไหนรับเงินช่วยเหลือจากจีนบ้าง?

ตั้งแต่ปี 2000 หลายชาติในแอฟริกาได้รับเงินช่วยเหลือและเงินกู้จำนวนมากจากจีน เช่นเดียวกับอีกหลายแห่งทั่วโลกที่มีโครงการที่ได้รับเงินจากจีน ตั้งแต่โรงพยาบาลในเซเนกัล ไปจนถึงท่าเรือในปากีสถานและศรีลังกา ในปี 2014 ซึ่งเป็นปีล่าสุดที่ เอดดาต้า ศึกษาพบว่ารัสเซียเป็นชาติที่รับเงินช่วยเหลือจากจีนมากที่สุด ตามมาด้วยปากีสถานและไนจีเรีย

ขณะที่ในปี 2014 ชาติที่รับเงินช่วยเหลือจากสหรัฐฯ มากที่สุดคือ อิรักและอัฟกานิสถาน ตามมาด้วยปากีสถาน

Image copyright AAMIR QURESHI/AFP/GETTY IMAGES
คำบรรยายภาพ เงินจากจีนถูกใช้ในการพัฒนาท่าเรือกวาดาร์ของปากีสถาน

การเมืองก็มีส่วนสำคัญในการที่สหรัฐฯ และจีน ตัดสินว่าจะมอบเงินช่วยเหลือให้ใคร ก่อนหน้านี้นักวิจัยที่อยู่เบื้องหลัง เอดดาต้า พบว่า ทั้งสองชาติมีแนวโน้มที่จะมอบเงินช่วยเหลือให้แก่ประเทศที่สนับสนุนตนในเวทีสหประชาชาติ

แต่ในเวลาเดียวกันจีนก็คำนึงถึงผลพวงเศรษฐกิจเป็นสำคัญ โดยเน้นที่การส่งเสริมการส่งออกจีน หรือการปล่อยกู้ในอัตราดอกเบี้ยระดับเดียวกับในตลาด สิ่งที่จีนต้องการคือการชำระคืนเงินกู้พร้อมดอกเบี้ย

ปัจจัยเกาหลีเหนือ

จีนมักจะอ้างว่าเกาหลีเหนือได้รับเงินช่วยเหลือจากจีนเป็นหลักเพื่อช่วยค้ำจุนเศรษฐกิจที่เปราะบางของเกาหลีเหนือ แต่นักวิจัยของเอดดาต้า แกะรอยโครงการ 17 โครงการของจีนในเกาหลีเหนือในช่วง 14 ปี พบว่ามียอดเงินเพียง 210 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือราว 7,350 ล้านบาท เท่านั้น

แบรด พาร์กส ยอมรับว่าเกาหลีเหนือยังเป็น "หลุมดำของข้อมูล" เพราะเป็นประเทศผู้รับเงินเพียงแห่งเดียวที่สามารถหลบเลี่ยงนักวิจัยได้อย่างแท้จริง จำนวนเงินมหาศาลและการช่วยเหลือรูปแบบอื่น ๆ ที่เชื่อว่าจีนมอบให้แก่เกาหลีเหนือนั้นไม่พบอยู่ในสารบบการเงินโลก

Image copyright AFP PHOTO/KCNA VIA KNS
คำบรรยายภาพ นักวิจัยพยายามแกะรอยเงินช่วยเหลือจากจีนในเกาหลีเหนือ

ทำไมเงินจากจีนจึงน่าสนใจ?

ในช่วงทศวรรษ 1960 ถึง 1990 ชาติตะวันตกเสนอมอบเงินกู้อัตราดอกเบี้ยตามตลาดซึ่งถือว่าสูงมากแก่ประเทศกำลังพัฒนา แต่กลยุทธ์นี้กลับไม่ได้ผลเพราะชาติผู้รับเงินไม่สามารถชำระดอกเบี้ยจากหนี้ที่กู้ยืมมาได้ สร้างความไม่พอใจและทำให้ต้องปรับปรุงแบบจำลองการมอบเงินช่วยเหลือของชาติตะวันตกใหม่

แบรด พาร์กส์ กล่าวว่า "เคยมีหลักการร่วมกันอยู่อย่างหนึ่งว่า ไม่ควรมีการมอบเงินกู้อัตราตลาดให้แก่ชาติกำลังพัฒนา แต่จีนไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของกลุ่ม และไม่เคยเข้ามาเกี่ยวข้องกับหลักการนี้ จีนจึงทั้งเต็มใจ และทั้งมีความสามารถในการมอบเงินกู้อัตราดอกเบี้ยระดับเดียวหรือใกล้เคียงกับตลาด"

จีนจะปล่อยกู้ต่อไปหรือไม่?

จนถึงตอนนี้ ข้อมูลที่รวบรวมได้แสดงให้เห็นว่า ประเทศต่าง ๆ ที่รับเงินกู้อัตราดอกเบี้ยตลาดจากจีนไม่ได้มีปัญหาทางเศรษฐกิจ แต่ในเวลาเดียวกันเศรษฐกิจก็ไม่เติบโตเช่นกัน นักวิจัยเกรงว่าสถานการณ์อาจเปลี่ยนแปลงไป โดยในช่วงเวลา 10-15 ปีข้างหน้า เมื่อประเทศเหล่านี้มีหนี้สินมากขึ้นเพราะไม่สามารถชำระเงินคืน ชาติเหล่านี้จะต้องติดหนี้รัฐบาลจีน และเมื่อถึงตอนนั้นจีนอาจต้องปรับกระบวนคิดใหม่

"อาจจะ 10 ปีหลังจากนี้ หรือ 15 ปี เมื่อเจอปัญหาไม่ได้รับชำระคืนเงินกู้ เช่นเดียวกับชาติตะวันตกที่บริจาคเงินและปล่อยกู้เผชิญ จีนอาจจะต้องคิดว่าจะปรับโครงสร้างเงินกู้เหล่านี้อย่างไร" แบรด พาร์กส์ กล่าว

Image copyright Getty Images
คำบรรยายภาพ ผู้แทนของชาติที่ร่วมก่อตั้งธนาคารเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเอเชีย (AIIB) ปรบมือให้แก่ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ของจีน (กลาง) ขณะเปิดรูปปั้น ระหว่างพิธีเปิดธนาคารเอไอไอบีในกรุงปักกิ่ง เมื่อวันที่ 16 ม.ค. 2016

เสี่ยวจวิน หลี่ นักวิจัยจากมหาวิทยาลัยบริติชโคลัมเบีย กล่าวว่า นักวิจัยจำนวนมากเริ่มมองเห็นสัญญาณว่า จีนเริ่มที่จะเปลี่ยนแนวทางไปเป็นการปล่อยกู้มากขึ้น โดยเป็นการปล่อยกู้ผ่านสถาบันที่หลายชาติร่วมกันจัดตั้งขึ้น เช่น ธนาคารเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเอเชีย (Asian Infrastructure Investment Bank--AIIB) ซึ่งเป็นทางเลือกที่ทำให้จีนไม่ต้องพึ่งพิงธนาคารโลก

ถ้าจีนกลายเป็นผู้ปล่อยกู้รายใหญ่ มีความสำคัญอย่างไร?

มีหลักฐานที่ระบุว่าเงินกู้ที่ไม่มีพันธะผูกพันของจีนได้ส่งผลกระทบต่อระบบการให้กู้เงินทั่วทั้งโลก ทำให้ชาติผู้บริจาคดั้งเดิมต้องยุติการกำหนดเงื่อนไขจำนวนมากแก่ชาติผู้รับเงินกู้ เอดดาต้า ดิเอโก เฮอร์นันเดซ นักเศรษฐศาสตร์ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลของเอดดาต้า เปิดเผยว่าบทบาทของจีนในฐานะผู้ปล่อยกู้รายใหญ่ทำให้เกิดการแข่งขันกันในหมู่ชาติผู้บริจาครายเก่า

"เมื่อชาติแอฟริกันได้รับการช่วยเหลือจากจีน ธนาคารโลกก็กำหนดเงื่อนไขเงินกู้น้อยลง" เขาระบุ โดยเมื่อเทียบความช่วยเหลือด้านการเงินที่จีนมอบให้เพิ่มขึ้นทุก ๆ 1% เฮอร์นันเดซ พบว่าธนาคารโลกจะลดข้อเรียกร้องต่าง ๆ เช่น การเปิดตลาดเสรี หรือ ความโปร่งใสทางเศรษฐกิจ ลง 15%"

นักวิจารณ์หลายคนกล่าวหาว่าเงินช่วยเหลือจากจีนมีส่วนทำให้หลายชาติหลีกเลี่ยงการปฏิรูปประชาธิปไตย เพราะว่าการรับเงินช่วยเหลือจากจีนนั้นไม่ต้องถูกตรวจสอบเหมือนการรับเงินจากชาติผู้บริจาคในตะวันตก

กัมพูชาเป็นตัวอย่างที่เห็นชัดในเรื่องนี้ หนังสือพิมพ์อิสระ และองค์กรเอกชนจากตะวันตกถูกปิด ขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้นำกัมพูชากับจีนเหนียวแน่นขึ้น ทำให้พวกเขาไม่สนใจข้อเรียกร้องจากรัฐบาลสหรัฐฯ ที่ต้องการให้จัดการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงในปีหน้าอย่างยุติธรรม

แต่เสี่ยวจวิน หลี่ ซึ่งศึกษาการเปลี่ยนแปลงของชาติแอฟริกาที่ได้รับเงินสนับสนุนจากจีน แย้งว่าการที่พัฒนาการทางประชาธิปไตยดำเนินไปอย่างเชื่องช้า เป็นเพราะชาติกำลังพัฒนารู้ว่าพวกเขาสามารถหลีกเลี่ยงไม่ต้องทำตามข้อเรียกร้องของชาติตะวันตกได้ด้วยการหันไปรับเงินช่วยเหลือจากจีนแทน

"ชาติผู้บริจาคดั้งเดิมวิจารณ์แนวทางการให้เงินช่วยเหลือของจีน แต่หลายชาติในแอฟริกากลับอ้าแขนรับหรืออย่างน้อยก็รู้สึกยินดีที่มีทางเลือกเพิ่มมากขึ้น"

อ่านข่าวนี้เพิ่มเติม