เทียบโครงการรถไฟจีน : ไทย ลาว อินโดนีเซีย

โมเดลรถไฟจีน Image copyright Getty Images
คำบรรยายภาพ โครงการรถไฟไทย-จีน เส้นทางกรุงเทพฯ-หนองคาย ที่รัฐบาล คสช.ตั้งต้นเจรจามาตั้งแต่ปี 2557 สิ้นสุดลงเหลือแค่เส้นทางกรุงเทพฯ-แก่งคอย-นครราชสีมา โดยรัฐบาลประกาศว่าไทยจะลงทุนเองทั้งหมด

คำสั่ง หัวหน้า คสช.ที่ 30/2560 เพื่อเร่งรัดและเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินการโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน เพื่อให้การก่อสร้างเดินหน้าเร็วที่สุด ถูกวิจารณ์อย่างกว้างขวางว่า เอาใจรัฐบาลจีนอย่างออกนอกหน้า บีบีซีไทย พาดูความร่วมมือ จีน-ลาว จีน-อินโดนิเซีย เทียบกับ จีน-ไทย

จีน-ลาว

ความฝันของลาวที่จะมีทางรถไฟในประเทศกลับมารูปเป็นร่างราวปี 2544-2545 เมื่อลาวเริ่มหารือกับจีนที่จะสร้างทางรถไฟจากชายแดนจีนเข้าสู่ลาว พร้อมตัวเลือกหลายเส้นทาง จีนต้องการเชื่อมจากภาคเหนือของลาวเข้าสู่ภาคเหนือของไทย

แต่ลาวต้องการให้ทางรถไฟผ่านเวียงจันทน์และเชื่อมกับไทยทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ท่ามกลางข้อถกเถียงถึงความคุ้มค่าของการลงทุน ระหว่างนั้นไทยก็ต่อทางรถไฟเก่าจากหนองคายข้ามแม่น้ำโขงเข้าสู่เวียงจันทน์เป็นระยะทาง 3 กิโลเมตรเศษ เพื่อทำให้โครงการรถไฟข้ามประเทศมีความจริงจังมากขึ้น

Image copyright Getty Images
คำบรรยายภาพ นายบุนยัง วอละจิด ประธานประเทศลาว กับประธานาธิบดี สี จิ้นผิง ของจีน ระหว่างการประชุมสุดยอดว่าด้วย “เส้นทางสายไหมใหม่แห่งศตวรรษที่ 21” หรือ One Belt, One Road-OBOR

การตัดสินใจครั้งสำคัญเกิดขึ้นในสมัยจูมะลี ไซยะสอน เป็นประธานประเทศ เขามอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีสมสะหวาด เล่งสะหวัด รับผิดชอบโครงการ ตัดสินใจเลือกเส้นทางบ่อเต้น หลวงพระบาง เวียงจันทน์ โดยพักความคิดในการเชื่อมโยงกับไทยเอาไว้เป็นการชั่วคราว เนื่องจากความผันผวนทางการเมืองของไทยเอง ลาวลงนามในบันทึกความเข้าใจร่วมพัฒนาเส้นทางรถไฟกับจีนเมื่อ 7 เมษายน 2553 ระหว่างที่การต่อสู้ทางการเมืองในไทยกำลังเดือด โดยลาวตัดสินใจเลือกรถไฟความเร็วปานกลาง ไม่เกิน 200 กม./ชม. สำหรับขบวนโดยสาร และ 120 กม./ชม. สำหรับขบวนสินค้าบนรางมาตรฐาน 1.435 เมตร

การเปลี่ยนแปลงทางเมืองในลาวหลังการสมัชชาพรรคประชาชนปฏิวัติลาวเมื่อปีที่แล้วจากยุคนายจูมมะลี สู่ยุคของนายบุนยัง วอละจิด ไม่ได้ทำให้โครงการรถไฟของลาวสั่นคลอน สิ่งที่เป็นประเด็นสำคัญในการเจรจาในห้วงที่ผ่านมาคือ เงื่อนไขการลงทุนและการก่อสร้าง โดยฝ่ายลาวแสดงจุดยืนอย่างหนักแน่นในการเจรจาว่า ลาวเป็นประเทศยากจนแต่อยากได้รถไฟที่เหมาะกับสภาพเศรษฐกิจของตัวเองในราคาที่เหมาะสมโดยไม่ต้องก่อภาระหนี้สินให้รัฐบาลมากจนเกินไปนัก

Image copyright AFP/Getty Images
คำบรรยายภาพ เมืองบ่อเต้น แขวงหลวงน้ำทา เมืองชายแดนทางตอนเหนือของลาว ที่ตั้งของสถานีรถไฟที่เชื่อมต่อลาวเข้ากับจีน

เนื่องจากลาวไม่มีนักเทคนิค จึงได้มอบหมายให้ฝ่ายจีนเป็นผู้ศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ออกแบบและก่อสร้างทั้งหมด โดยมีเงื่อนไขว่าให้บริษัทลาวประมาณ 20 แห่งได้มีโอกาสรับงานเหมาช่วงในโครงการ

ในด้านการลงทุน ทั้งสองฝ่ายจัดตั้งบริษัทร่วมทุนจีน-ลาว ในสัดส่วน 70- 30 โดยทั้งสองฝ่ายมีภาระหาเงินทุนใส่ในโครงการให้ได้ 40 % ส่วนที่เหลือ 60 % กู้จากธนาคารของจีนโดยรัฐบาลจีนคิดดอกเบี้ยให้อัตราพิเศษ 3 % แทนที่จะเป็น 4.9 % ตามอัตราดอกเบี้ยในตลาดของจีน

ในส่วนของลาว ทางการลาวต้องหาเงิน 730 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ มาใส่ในวิสาหกิจร่วมทุน ลาวใช้วิธีแบ่งการชำระเป็นสองส่วนคือ ส่วนแรก 250 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ลาวจะแบ่งจ่ายปีละ 50 ล้านดอลลาร์ เป็นเวลา 5 ปี ส่วนที่เหลือ 480 ล้านดอลลาร์ ลาวจะขอกู้จากจีนในอัตราดอกเบี้ยนโยบายของธนาคารกลางจีน

Image copyright AFP/Getty Images
คำบรรยายภาพ รถไฟจีน-ลาว มีสถานีปลายทางที่นครหลวงเวียงจันทน์

อีกภาระหนึ่งของรัฐบาลลาวคือ ให้บริษัทร่วมทุนใช้ประโยชน์จากที่ดินสองข้างทาง บริเวณสถานี พื้นที่สำหรับการก่อสร้าง เช่น บ่อดิน บ่อหิน ไซต์ก่อสร้าง ที่พักคนงาน ฯลฯ และที่ดินในขอบเขตของสิ่งอำนวยความสะดวกเช่นพื้นที่ตั้งเสาไฟฟ้า เดินท่อประปา เป็นต้น รวมแล้วลาวจะต้องจัดหาที่ดินให้กับวิสาหกิจร่วมทุนรถไฟนี้กว่า 25,000 ไร่

ประการต่อมา รัฐบาลลาวจะยกเว้นภาษีอากร ประเภท ภาษีธุรกิจ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ค่าธรรมเนียมการใช้ทรัพยากร เช่น ดิน หิน แร่ที่จำเป็น ภาษีนำเข้าวัสดุ อุปกรณ์ ลดค่าธรรมเนียมการพักอาศัยและอนุญาตทำงานให้กับบุคลากรและคนงานของจีน 50 % และนอกจากนี้จะสนับสนุนให้วิสาหกิจร่วมทุนลงทุนในกิจการที่เกี่ยวเนื่องโดยได้สิทธิประโยชน์ตามนโยบายและกฎหมายลงทุนของลาว

นักวิเคราะห์จำนวนหนึ่งเห็นว่า ลาวเสียเปรียบจีนในทุกด้าน มอบผลประโยชน์มากมายให้จีน แม้ว่ารัฐบาลลาวจะมีภาระหนี้กับจีนไม่ถึง 500 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ก็ตาม แต่หากมองกันตามความเป็นจริงแล้ว ลาวไม่มีอำนาจต่อรองมากนัก เพราะขาดแคลนทั้งเงินทุน บุคลากร และความรู้ทางด้านการขนส่งระบบราง ทั้งที่จีนเป็นฝ่ายได้ประโยชน์จากรถไฟสายนี้มากกว่า

จีน-อินโดนีเซีย

อินโดนีเซียวางแผนสร้างรถไฟความเร็วสูงระยะทาง 142 กิโลเมตร เชื่อมจาการ์ตา-บันดุง โดยเริ่มหารือกับญี่ปุ่นก่อนในสมัยประธานาธิบดี บัมบัง ยุดโดโยโน โครงการเกือบชะงักในช่วงเปลี่ยนรัฐบาลใหม่ เพราะประธานาธิบดีโจโก วิโดโด เห็นว่าข้อเสนอของจีนและญี่ปุ่นต่างก็มีราคาสูงเกินไป จึงเห็นว่าควรลดสเปกมาเป็นรถไฟความเร็วปานกลางเพื่อความประหยัด

Image copyright Reuters

ต่อมา รัฐบาลตัดสินใจเลือกจีนเพราะมีข้อเสนอทางด้านราคาและการเงินดีกว่า แม้ญี่ปุ่นเสนอเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าและรับประกันเรื่องระบบความปลอดภัยของรถไฟด้วยมาตรฐานที่สูงกว่าก็ตาม ข้อเสนอจีนที่อินโดนิเซียไม่อาจปฏิเสธได้คือ จีนให้อินโดนีเซียถือหุ้นข้างมากคือ 60 %ในวิสาหกิจร่วมทุน และในการกู้เงินจากสถาบันการเงินของจีนนั้น รัฐบาลอินโดนีเซียไม่ต้องค้ำประกัน

นายเตเตน มัสดูกี หัวหน้าเสนาธิการของประธานาธิบดีอินโดนีเซีย บอกกับสื่อมวลชนว่า เหตุที่จีนเอาชนะญี่ปุ่นได้ในโครงการนี้เพราะ ข้อเสนอของจีนมีลักษณะแบบธุรกิจต่อธุรกิจ ส่วนฝ่ายญี่ปุ่นนั้น นายกรัฐมนตรีชินโซ อาเบะ ให้ความสำคัญมากจนกลายเป็นโครงการแบบรัฐบาลต่อรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลอินโดนีเซียไม่ต้องการแบบนั้นเพราะไม่ต้องการมีภาระทางการเงินมากเกินไป

จีน-ไทย

ประเทศไทยในช่วง 2-3 รัฐบาลที่ผ่านมาฝันว่าจะมีรถไฟความเร็วสูงมาเสริมแผนการเป็นศูนย์กลางโลจิสติกส์และเชื่อมโยงการคมนาคมในระดับภูมิภาค รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เริ่มต้นหารือกับจีนว่าจะสร้างรถไฟเชื่อมโยง จีน ลาว ไทย ในขณะที่ลาวดำเนินการอย่างต่อเนื่อง สถานการณ์ทางการเมืองของไทยทำให้โครงการไม่เกิด ศาลรัฐธรรมนูญขว้างโครงการรถไฟความเร็วสูงของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรลงข้างทาง พร้อมคำพูดถากถางจากตุลาการบางคนว่า รถไฟความเร็วสูงไม่เหมาะกับประเทศไทยที่มีถนนลูกรังอยู่มาก

รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่ยึดอำนาจเมื่อ พ.ค.2557 มีความเก้อเขินอย่างมากในระยะแรกว่าจะหาความชอบธรรมในดำเนินโครงการรถไฟต่อไปอย่างไร จนนายกรัฐมนตรี หลี่ เค่อเฉียง ของจีนเดินทางมาเยือนประเทศไทยเพื่อร่วมประชุมสุดยอดผู้นำอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงในเดือน ธ.ค.2557 สองฝ่ายได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือพัฒนารถไฟ (2015-2022)

Image copyright Getty Images

มกราคม 2558 พล.อ.อ.ประจิน จั่นตอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ในขณะนั้น เป็นหัวหน้าคณะฝ่ายรัฐบาลไทย ร่วมประชุมกับนายหู จู่ฉาย รองผู้อำนวยการคณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติจีนที่กรุงเทพฯ เริ่มการเจรจาครั้งแรก แต่การประชุมมีความคืบหน้าอย่างมีนัยสำคัญเกิดขึ้นราวครั้งที่ 5 ราวกลางปี 2558 หลังเปิดเผยว่าได้มีการศึกษาความเหมาะสม สำรวจ ออกแบบ และก่อสร้างรถไฟทางคู่ ขนาดรางมาตรฐาน (1.435 เมตร) ใน 4 ช่วง ช่วงที่ 1 กรุงเทพฯ - แก่งคอย ระยะทาง 133.0 กิโลเมตร ช่วงที่ 2 แก่งคอย - มาบตาพุด ระยะทาง 264.5 กิโลเมตร ช่วงที่ 3 แก่งคอย - นครราชสีมา ระยะทาง 138.5 กิโลเมตร ช่วงที่ 4 นครราชสีมา - หนองคาย ระยะทาง 355.0 กิโลเมตร

ประการสำคัญที่สุดรถไฟนั้นเป็นแบบความเร็วปานกลางไม่เกิน 180 กิโลเมตรต่อชั่วโมง

ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกันดำเนินโครงการแบบ EPC (Engineering Procurement and Construction) ซึ่งเป็นการดำเนินงานด้านวิศวกรรม การจัดซื้อจัดจ้าง และการก่อสร้างภายใต้กรอบความร่วมมือฯ ดังกล่าว จะมีการตั้งบริษัทร่วมทุนไทย-จีน เพื่อดำเนินการระบบรถไฟ และการให้บริการเดินรถและซ่อมบำรุง โครงสร้างพื้นฐาน ระบบจ่ายกระแสไฟฟ้า การลากจูง ระบบอาณัติสัญญาณและโทรคมนาคม

Image copyright STR/AFP/Getty Images

สำหรับการก่อสร้าง ฝ่ายไทยจะรับผิดชอบงานโยธาและระบบรถไฟเป็นหลัก ฝ่ายจีนจะรับผิดชอบในส่วนที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง เช่น การขุดเจาะอุโมงค์การก่อสร้างช่วงที่เป็นสะพานและเนินเขา เป็นต้น ส่วนรูปแบบการเดินรถ ฝ่ายจีนจะรับผิดชอบระบบรถ เช่น งานวางราง ระบบอาณัติสัญญาณ ระบบสื่อสารโทรคมนาคม ระบบจ่ายกำลังไฟฟ้า ศูนย์ควบคุมการเดินรถ เป็นต้น ฝ่ายไทยจะรับผิดชอบจัดหาวัสดุอุปกรณ์และเครื่องมือ เช่น ไม้หมอนรถไฟ ยางรองหมอนรางรถไฟ เป็นต้น โดยการเดินรถและซ่อมบำรุงแบ่งดำเนินงานเป็น 3 ระยะ ได้แก่ ปีที่ 1 - 3 ฝ่ายจีนจะเป็นหลักด้านการเดินรถและซ่อมบำรุงปีที่ 4 - 7 ทั้งสองฝ่ายจะร่วมกันรับผิดชอบในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกัน หลังปีที่ 7 ฝ่ายไทยจะรับผิดชอบการเดินรถเอง โดยฝ่ายจีนเป็นที่ปรึกษา

แต่ทั้งหมดที่ตกลงและวางแผนกันมาก็มีอันต้องพับไป เมื่อการเจรจาเรื่องราคาและดอกเบี้ยเงินกู้ไม่สามารถหาข้อยุติได้ พล.อ. ประยุทธ์ ประกาศเมื่อ มี.ค.2559 ว่าไทยจะลงทุนเองทั้งหมดในโครงการก่อสร้างรถไฟ แต่คราวนี้ยกระดับเป็นประเภทความเร็วสูง ที่ 250 กม./ชม. ในเส้นทางกรุงเทพฯ-แก่งคอย-นครราชสีมา ขณะที่เส้นทางอื่น ได้แก่ กรุงเทพฯ-มาบตาพุด, นครราชสีมา-หนองคาย จะเลื่อนออกไปจนกว่าจะมีความพร้อม โดยผลการศึกษาเบื้องต้นคาดว่าเส้นทางกรุงเทพฯ-นครราชสีมา จะต้องใช้วงเงินลงทุนประมาณ 170,000 ล้านบาท ซึ่งอยู่ในขอบเขตที่กระทรวงการคลังสามารถจัดหาแหล่งเงินได้

Image copyright STR/AFP/Getty Images
คำบรรยายภาพ หัวหน้า คสช.ใช้คำสั่งมาตรา 44 แก้ปัญหาข้อติดขัดกฎระเบียบรถไฟไทย-จีน งดเว้นให้วิศวกร-สถาปนิกจีน ต้องมีใบอนุญาตภายใต้กฎหมายไทย

แม้ประกาศไปเช่นนั้น กรอบความตกลงเดิมและการเจรจาที่ผ่านมาก็ยังคงผูกมัดให้ไทยเลือกใช้บริการของจีนในการออกแบบ ก่อสร้าง และใช้เทคโนโลยีจากจีนทั้งหมด แม้ปรากฏว่า ญี่ปุ่น และอีกหลายประเทศมีศักยภาพที่จะพัฒนาความเร็วสูงได้ รัฐบาลไทยก็ผลักให้ไปมองหาเส้นทางอื่นแทน

อย่างไรก็ตาม การเจรจาระหว่างไทยและจีนหลังจากนั้นก็มีปัญหาติดขัดมากมายเนื่องจากฝ่ายจีนไม่ยอมรับระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างของไทย อีกทั้งยังขอยกเว้นระเบียบปฏิบัติว่าด้วยใบอนุญาตวิศวกรและสถาปนิก

ระหว่างนั้นก็มีการประกาศว่า ประเทศไทยจะสร้างรถไฟความเร็วลงสูง แบ่งเป็น 4 เฟส เฟสที่1 ระยะทาง 3.5 กม. (สถานีกลางดง-ปางอโศก) ค่าก่อสร้างประมาณ 200 ล้านบาท เฟส 2 ปากช่อง-คลองขนานจิตร ระยะทาง 11 กม. ตอนที่ 3 แก่งคอย-โคราช ระยะทาง 119 กม. ตอนที่ 4 กรุงเทพฯ-แก่งคอย ระยะทาง 119 กม. ในเฟส 1 คาดว่าน่ามีลงนามสัญญาการออกแบบรายละเอียดกันภายในเดือน ก.ค.นี้

Image copyright AFP/Getty Images

ต่อมา พล.อ.ประยุทธ์ ประกาศใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 44 เพื่อยกเว้นข้อจำกัดตามกฎหมายหลายประการ แม้ว่าจะมีเสียงคัดค้านและหมิ่นเหม่ต่อการสร้างธรรมเนียมแบบผิดๆ ในการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ระหว่างประเทศก็ตาม

การประกาศใช้อำนาจพิเศษเช่นว่านั้นแสดงให้เห็นว่า อาจทำให้ถูกมองได้ว่าทีมเจรจาของไทยไม่อาจจะต่อรองใดๆ กับฝ่ายจีนได้เลย การเจรจา 18 ครั้งในรอบ 2 ปีครึ่งที่ผ่านมา มีสภาพเหมือนการรับข้อเสนอของจีนมาปฏิบัติแต่ฝ่ายเดียว ทั้งๆ ที่ประเทศไทยน่าจะมีศักยภาพและฐานะที่จะต่อรองได้

ถึงก็ช่าง ไม่ถึงก็ช่าง

ในขณะนี้โครงการรถไฟความเร็วสูงมูลค่า 5.9 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ของอินโดนีเซียเริ่มการก่อสร้างแล้วและคาดว่าจะแล้วเสร็จในอีก 3 ปีข้างหน้า ส่วนรถไฟความเร็วปานกลางของลาวก็ลงมือก่อสร้างแล้วตั้งแต่เดือนธันวาคมปีที่แล้วและคาดว่าจะแล้วเสร็จภายใน 5 ปี ในขณะที่โครงการในไทยนั้น แม้คาดว่าโครงการรถไฟความเร็วสูงระยะทาง 3.5 กิโลเมตรที่กลางดง นครราชสีมา อาจจะเริ่มก่อสร้างได้ทันสมัยรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ แต่นักวิจารณ์ก็กังขาว่าเป็นโครงการรถไฟในสวนสนุกมากกว่าจะเป็นโครงการที่ยังประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจได้จริง