เปิดงานวิจัย ความเป็นมา "สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์"

พระบรมมหาราชวัง Image copyright Getty Images

หลังจาก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2560 ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 16 ก.ค. ที่ผ่านมา ทั้งนายสมศักดิ์ เจียมธีรสกุล นักประวัติศาสตร์ฝีปากกล้า และ ม.จ.จุลเจิม ยุคล ราชนิกูลผู้ต่อต้าน "ระบอบทักษิณ" ต่างโพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัววิเคราะห์ไปในทางเดียวกันว่า ผลของกฎหมายนี้ ส่งให้อำนาจในการจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์กลับไปสู่พระมหากษัตริย์

"หลังจากที่โดนปล้น จากพวกหิวกระหายอำนาจ และกระหายเงิน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 - 2560 เวียงวังคลังนา ปัจจุบันได้ทยอยกลับคืนมา สู่เจ้าของที่แท้จริงแล้ว มิใช่เป็นของผู้ใดผู้หนึ่งที่จะเข้ามาแย่งกันเข้ามาหาผลประโยชน์ อีกต่อไป ทรงพระเจริญ พระพุทธเจ้าข้า ม.จ. จุลเจิม ยุคล"

เหตุที่ ม.จ. จุลเจิม กล่าวเช่นนั้น อาจเป็นเพราะเนื้อหาใน พ.ร.บ.นี้เปลี่ยนแปลงจาก พ.ร.บ.เดิม ฉบับปี 2491 ใน 2 ประเด็นใหญ่ คือ

1.เปลี่ยนองค์ประกอบ "คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" ให้ประธานมาจากบุคคลที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้ง เป็นครั้งแรกในรอบ 69 ปี จากเดิมที่ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานโดยตำแหน่ง

2.กำหนดให้ "ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์" ประกอบด้วยทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ไม่มีการแยกประเภทอีกต่อไป

เพียงหนึ่งวัน หลังจากที่ พ.ร.บ. นี้ประกาศใช้ สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณ บดินทรเทพยวรางกูร ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ชุดใหม่ ที่มี พล.อ.อ.สถิตย์พงษ์ สุขวิมล เป็นประธาน โดยหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ คือควบคุมดูแลการดำเนินการของ "สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" หน่วยงานซึ่งมีหน้าที่จัดการ ดูแลรักษา จัดหาผลประโยชน์ และดำเนินการอื่นใด อันเกี่ยวกับทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์

Image copyright ราชกิจจานุเบกษา

บีบีซีไทย สืบค้นความเป็นมาของสำนักทรัพย์สินฯ ผ่านงานวิจัย "สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์กับการลงทุนทางธุรกิจ" ที่ตีพิมพ์เมื่อ 29 มิ.ย. 2549 ของ รศ. ดร. พอพันธ์ อุยยานนท์ สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ ม.สุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งแบ่งระยะเวลา เป็น 3 ยุค คือ

ยุคแรก (2433-2475) หน่วยงานนี้ก่อตั้งในปี 2433 สมัยรัชกาลที่ 5 ในชื่อเดิมคือ "กรมพระคลังข้างที่" มีฐานะเป็นกรมอิสระ ในสังกัดกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้รับงบประมาณจากรัฐบาล ทำหน้าที่บริหารพระราชทรัพย์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ทั้งหมด

กรมพระคลังข้างที่เป็นผู้ครอบครองที่ดินรายใหญ่ที่สุดของกรุงเทพฯ ในปี 2445 มีที่ดินครอบคลุมถึง หนึ่งในห้า ของพระนคร กระจายตัวอยู่ในย่านธุรกิจสำคัญ เช่น สี่พระยา บางรัก สำเพ็ง มีการลงทุนด้านอสังหาริมทรัพย์ สร้างห้องแถวและตลาดสดเพื่อเก็บค่าเช่า อีกทั้งได้ก่อตั้งธนาคารไทยพาณิชย์และบ. ปูนซิเมนต์ไทย จำกัด และร่วมทำธุรกิจกับชาวต่างชาติในกิจการต่างๆ เช่น เดินเรือ รถราง เบียร์ และเหมืองแร่

แต่หลังสมัยรัชกาลที่ 5 ความเข้มแข็งดังกล่าวก็เริ่มลดลง จากปัญหาการใช้จ่ายเงินเกินตัวของราชสำนัก ที่ทำให้กรมพระคลังข้างที่มีหนี้สิน จนมาเผชิญจุดเปลี่ยนสำคัญ เมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในปี 2475

Image copyright Reuters

ยุคสอง (2475-2491) หลังสิ้นสุดระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กรมพระคลังข้างที่ถูกลดบทบาทมาเป็น "สำนักงานพระคลังข้างที่" อยู่ภายใต้การดูแลของนายกรัฐมนตรีโดยตรง ต่อมามีการแยกบัญชี "ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" ออกจาก "ทรัพย์สินส่วนพระองค์" และมีการตั้งสำนักงานทรัพย์สินฯ ขึ้นมาดูแลทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ มีสถานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงการคลัง และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลอย่างใกล้ชิด

ยุคสาม (ตั้งแต่ปี 2491) เมื่อรัฐบาลควง อภัยวงศ์ และกลุ่มนิยมเจ้า แก้ไขเปลี่ยนแปลง พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ ส่งผลให้สำนักงานทรัพย์สินฯ แม้จะมีหน้าที่ดูแลทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เช่นเดิม แต่มีสถานะเป็น "นิติบุคคล" ที่คล่องตัวในการทำนิติกรรมสัญญา โดยมีทรัพย์สินสำคัญคือที่ดินจำนวนมากที่มีมาแต่เดิม

นับแต่ปี 2503 สำนักงานทรัพย์สินฯ เริ่มลงทุนและพัฒนาที่ดินให้กลุ่มธุรกิจต่างๆ เช่า มีการเข้าไปถือหุ้นในธุรกิจโรงแรม อาทิ ดุสิตธานี รอยัลออร์คิด ราชดำริ บางกอกอินเตอร์คอนติเนนตอลโฮเต็ลส (ปัจจุบันคือ บริษัท สยามพิวรรธน์ จำกัด)

เมื่อเข้าสู่ปี 2530 สินทรัพย์ในเครือก็ขยายตัว 2-3 เท่า ก่อนจะเจอวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 ที่สร้างความเสียหายกว่า 8 หมื่นล้านบาท จึงมีการปรับตัวหันกลับไปเน้นธุรกิจหลักและดั้งเดิม ได้แก่ ปูนซิเมนต์ไทย ธนาคารไทยพาณิชย์ และเทเวศประกันภัย เปลี่ยนบทบาทในการลงทุนจากถือหุ้นระยะสั้นมาสู่ระยะยาว

Image copyright Getty Images
คำบรรยายภาพ บมจ. ปูนซิเมนต์ไทย เป็นกลุ่มบริษัทที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของประเทศไทย

"วิกฤตกลับกลายเป็นโอกาสที่ดี ในปี 2546-2548 สำนักงานทรัพย์สินฯ ได้รับเงินปันผลจากกองทุนลดาวัลย์และที่ดิน 3 หมื่นกว่าล้านบาท โดยไม่มีทุนไหนมีกำไรเทียบเท่าในช่วงเดียวกัน" รศ. ดร. พอพันธ์ เขียนไว้ในงานวิจัย

ส่วนการลงทุนด้านที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ ก็เปลี่ยนนโยบายการเช่าที่ดิน จากให้เช่าราคาต่ำเพื่อช่วยผู้มีรายได้น้อย มาเป็นให้เช่าในราคาใกล้เคียงราคาตลาดมากขึ้น และเปิดโอกาสให้เอกชนเช่าพัฒนาที่ดินในทำเลใจกลางเมือง

กว่าจะเป็นสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์

  • 2433รัชกาลที่ 5 ทรงจัดตั้ง "กรมพระคลังข้างที่" ดูแลพระราชทรัพย์ทั้งหมด
  • 2440กรมพระคลังข้างที่เป็นเจ้าของที่ดินรายใหญ่ของประเทศ
  • 2449ร่วมก่อตั้ง บ.แบงก์สยาม กัมมาจล หรือ ธ.ไทยพาณิชย์ในปัจจุบัน
  • 2456ร่วมก่อตั้ง บ.ปูนซิเมนต์ไทย
  • 2475 คณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครอง
  • 2479 จัดตั้ง "สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" พร้อมแยก "ทรัพย์สินส่วนพระองค์" และ "ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์" ออกจากกัน
  • 2491ให้สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น "นิติบุคคล" มีอิสระจากรัฐบาล
  • 2503-2540สำนักงานทรัพย์สินฯ ไปลงทุนในบริษัทต่างๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อมกว่า 300 บริษัท
  • 2540หลังวิกฤตเศรษฐกิจ สำนักงานทรัพย์สินฯ เปลี่ยนนโยบายการลงทุน เน้นถือหุ้นระยะยาว และเก็บค่าเช่าจากอสังหาริมทรัพย์

ที่มา: บีบีซีไทย รวบรวม

"ประชาชาติธุรกิจ" ตีพิมพ์คำสัมภาษณ์พิเศษ ดร.จิรายุ อิศรางกูร ณ อยุธยา ผู้อำนวยการ สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เมื่อ 9 มี.ค. 2559 ว่า "ทรัพย์สินฯ คือดีเวลอปเปอร์" โดย "ที่ดิน" ของสำนักงานทรัพย์สินฯทั้งหมด แยกเป็น 93% ในเขตกรุงเทพฯและต่างจังหวัด ที่อยู่กระจายไป ส่วนใหญ่เป็นผู้เช่ารายย่อย มีหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจและมูลนิธิต่าง ๆ เช่าใช้อาศัยเป็นศูนย์บัญชาการ โดยคิดค่าเช่าในราคาที่เหมาะสม ไม่ได้แสวงหากำไรสูงสุด แต่ในส่วนของ 7% ที่เหลือ จะเป็น "ทำเลทอง" และเป็นที่ดินแปลงใหญ่ อาทิ ย่านหลังสวน, บริเวณโรงเรียนเตรียมทหารเดิม และโรงแรมดุสิตธานี หัวมุมถนนสีลม ในจำนวนนี้ การคิดค่าเช่าจะยึดมาตรฐานตลาดหรือคิดในราคาเชิงพาณิชย์ ซึ่งผลตอบแทนจะมากกว่าส่วนแรกที่ให้เช่าในเชิงสังคม

ทรัพย์สินของสำนักงานทรัพย์สินฯ

ถือหุ้นโดยตรงในอย่างน้อย 10 บริษัท

30%

ปูนซีเมนต์ไทย

21%

ธ.ไทยพาณิชย์

  • ถือหุ้นในเทเวศประกันภัย 98%

  • ถือหุ้นผ่านบริษัทลูก เช่น บ.ทุนลดาวัลย์ บ.วังสินทรัพย์ บ.สยามสินธร อย่างน้อย 21 บริษัท

  • มีที่ดินในกทม. 8.8 พันไร่

  • มีที่ดินในต่างจังหวัด 3 หมื่นไร่

น่าติดตามว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ ในวัยเกือบ 70 ปี (ก่อตั้ง18 ก.พ. 2491) จะมีบทบาทเป็นอย่างไรต่อไป หลังการประกาศใช้กฎหมายใหม่

ทรัพย์สินของ สนง.ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
1. หุ้น (เฉพาะบริษัทมหาชน)
บริษัท จำนวนหุ้น มูลค่า
บริษัท ปูนซิเมนต์ไทย จำกัด (มหาชน) ชื่อหุ้น SCC 369,070,600 หุ้น (คิดเป็น 30.76% ของจำนวนหุ้นทั้งหมด) 188,226.01 ล้านบาท
บริษัท ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) ชื่อหุ้น SCB 729,141,958 หุ้น (คิดเป็น 21.47% ของจำนวนหุ้นทั้งหมด) 112,287.86 ล้านบาท
บริษัท เทเวศประกันภัย จำกัด (มหาชน) 49,272,239 หุ้น(คิดเป็น 98.54% ของจำนวนหุ้นทั้งหมด) 2,578.90 ล้านบาท
2. ที่ดิน
ทำเล จำนวน มูลค่า
กรุงเทพฯ 8,835 ไร่ 988,636.50 ล้านบาท
ต่างจังหวัด 31,270 ไร่ ประเมินไม่ได้
3.รวม
1,291,729.27 ล้านบาท

ที่มา: ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย และ รศ.ดร. พอพันธ์ อุยยานนท์

หมายเหตุ: ราคาหุ้นใช้ราคาปิดตลาด ณ 18 ก.ค.2560 SCC ปิดที่ 510 บาท SCB ปิดที่ 154 บาท ขณะที่ DEVES ซึ่งปัจจุบันถอนจากตลาดหลักทรัพย์แล้ว มีมูลค่าทางบัญชีต่อหุ้น ณ สิ้นปี 2559 ที่ 52.34 บาท ส่วนราคาที่ดินในกรุงเทพฯ รศ. ดร. พอพันธ์ประเมินไว้เมื่อปี 2557 โดยอาศัยข้อมูล AREA ที่ระบุว่าพื้นที่ใจกลางกรุงเทพฯ มีราคาที่ดินเฉลี่ย 111.9 ล้านบาท/ไร่