分析:中國能複製倫敦的治霾之路嗎?

中國越來越多城市被霧霾「光顧」,突顯治理空氣污染的迫切。 Image copyright BBC World Service
Image caption 中國越來越多城市被霧霾「光顧」,突顯治理空氣污染的迫切。

馬年春節,中國近70個城市除夕出現霧霾,其中16個城市為嚴重污染,不少高速公路關閉,數百民航班機延誤或取消。

英國治理空氣污染成績不凡。去年7月中國四分之一地區6億人被霧霾籠罩時,有人想起1952年倫敦「大煙霧」(Great Smog)和今日倫敦,英國駐華外交官還作了書面回答。

治理污染不是一朝一夕的事,過程漫長複雜。根據英國和其他發達國家治理污染的經驗,這個過程可能需要幾十年,尤其是發展中家必須在經濟保增長和控制空氣污染兩者之間找到恰當平衡。

倫敦大煙霧

1952年12月的「大煙霧」,是英國工業革命以來不斷惡化的空氣污染危機的大爆發。當時,倫敦大量家庭燒煤取暖,壁爐的煙囪和城裏工廠的煙囪裏不斷向空中噴射煙塵,與濕重的霧氣混合而成霧霾,空氣灰黃、渾濁、臭氣熏鼻,令人窒息。

官方統計4000人死亡,有科學家事後計算,認為死亡人數三倍於此。倫敦1952大煙霧也因此成為英國治理空氣污染的歷史轉折點。

1962年,倫敦又發生一次霧霾,造成約700人死亡。

霧霾在狄更斯小說裏就有生動的描繪,19世紀的英國已經環保活動人士,禁止工廠排放黑煙也寫入法律,但 沒有殺傷力,見效甚微。根據1981年的公共健康(倫敦)法案對污染空氣嚴重的工廠提出控罪,往往會敗訴;辯方常用的理由是倫敦70萬戶家庭的壁爐煙囪產 生的煙佔總量的95%,而當時壁爐被認為是傳統家庭生活的一部分,取締它簡直不可想像。

倫敦治霧霾真正見效,還是在1956年頒布了《清潔空氣法》之後。

美國佐治亞大學環境科學系副教授麥赫姆(Stephen Mihm)通過電郵對BBC中文網表示,簡單說,倫敦擺脫霧霾的主要手段是通過立法和規管,禁止家庭和工廠燒煤;而當時正值英國傳統製造業生產向海外轉 移,國內開始產業轉型,幾年工夫就消除了霧霾,倫敦、曼徹斯特等城市的空氣質量明顯改觀。

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Image caption 倫敦1952大煙霧成為英國治理空氣污染的歷史轉折點

他補充說,產業轉型並非政府主動制定的政策,而是生產外包的自然結果。

經過多年調整,服務業和高科技產業已經成為英國經濟的支柱。

雖然不再有殺傷力巨大的霧霾,但倫敦,還有英國其他工業重鎮的空氣質量的改善,則用了數十年,時至今日仍需努力。

根據相關法律,今天的倫敦市長需要制定《空氣質量戰略》,列出倫敦凖備通過哪些措施和方案來達到英國政府制定的空氣質量標凖,保證空氣中9種主要污染物質的含量達到國家標凖。

1956年的《清潔空氣法》對家庭和工業染料排污做了規定,並對新建工廠煙囪的高度作了規定,還規定政府要撥款給居民用於更新家用取暖設備和爐灶,改用無煙煤、天然氣或電爐灶。

這部法律最為人熟知的是規定城鎮必須設「無煙區」,區內如有煙囪冒煙即屬違法,除非是燃燒法律規定許可的燃料形成的煙。倫敦市政府得到法律授權設立無煙區。

法律還規定城鎮必須使用無煙燃料,推廣電和天 然氣,冬季集中供暖,發電廠和重工業設施遷至郊外。

在這部法案和1968年的修訂案基礎上,英國出台了《1993清潔空氣法》,整合了以前寫入其他相關法律中的部分條文(如1974年的《污染控制法案》),授權地方當局就空氣污染展開調查和研究。

其他相關法律還有《1990環境保護法》和《1999污染預防及控制法》。

好事多磨

值得一提的是,英國的空氣清潔立法也經過一番曲折。倫敦大煙霧發生後,政府最初的反應是否認自己有任何責任,也否認有必要擬定新的法案。倫敦地方政府的煙霧調查報告交上去也沒有作用。

最後,在部分議會議員的極力推動和促使下,政府才委托休·畢佛爵士撰寫了空氣污染調查報告,明確了污染的組成,建議政府設法保證無煙煤的供應,氣象部門應該提前發出霧霾警報,設立無煙區,等等。

力主立法的議員們甚至凖備向議會遞交自己起草的法律草案,最後因政府同意立法而撤回動議。政府起草的法案經議會批准,成為《1956清潔空氣法》。了解英國歷史的人提到倫敦大煙霧,必然會提這部法律的去霧霾「神功」。

佐治亞大學的麥赫姆認為,英國去霧霾的代價主要是產業轉型的代價,民用燃料和爐具更新的支出幾乎可以忽略不計。

他說,英國經驗在中國「複製」並非沒有可能,但因為中國的霧霾和空氣污染與經濟增長關係極為密切,就涉及到取捨。

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Image caption 倫敦的空氣質量近年來有所下降,受到聯合國衛生官員批評。圖為2011年春籠罩著倫敦金融城的霧霾。

持久戰

保護和擴建綠地,是倫敦治理空氣污染的重要措施。不但法律保護公共綠地,地方政府也有針對民宅後院空地面積的規定,如要擴建住房,必須向地方政府規劃部門申請,佔據後院空地面積超過一定比例或可能破壞周圍環境的計劃不獲批准。

據記載,大煙霧發生後的幾年內,英國公眾對煤煙的態度出現了極大變化;一度被視為財富和先進象徵的黑煙逐漸成了浪費和有害的象徵。

法律、政策和地方政府條規之外,英國公眾的環保、守法意識和自覺行動也是抗污染整體圖景中不可或缺的一筆。人們為空氣清新、綠地宜人感到自豪,視保護環境為義不容辭。

英國從小學開始就培養環保意識。同時,民間環保組織在推動立法、監督政府和企業、教育公眾等方面也起到了獨特的作用。

涉及到利潤和環保之間的取捨,免不了政府和企業之間角力,民間組織則可以發揮獨立監督作用。

政府則一方面用法律約束,另一方面則通過各種刺激手法鼓勵企業和民眾選擇更環保的用品和生活方式,比如根據汽車排量不同收取不同金額的路稅、補貼家庭安裝太陽能板、電動車進倫敦免收進城擁堵費,設立綠色獎章表彰企業或政府機構在環保方面的努力,等等。

國家標凖

不過,政府鼓勵清潔能源開發,需要有財力。英國的家庭太陽能板安裝計劃現在規模已經大為縮小,主要原因是政府財政吃緊,難以為繼。

環境污染來自人類活動,無論怎樣環保,也只是盡可能降低污染的程度。而控制污染的努力不可間斷。

英國的環保從法律到機構人事十分齊全,但倫敦的空氣質量仍受到批評。倫敦空氣PM2.5年均值去年達到20,媒體稱專家頗感擔憂;又因未達到歐盟標凖,布魯塞爾威脅英國政府如不採取行動,就要罰款。

無論是美國還是歐洲,治理空氣污染消除霧霾過程中,地方政府和社會的努力是一方面,但最關鍵的還是國家挑擔,制定清潔空氣的標凖、污染罰款標凖,還有其他的必要措施。

《金融時報》曾引述美國加利福尼亞州空氣資源理事會一名前負責人說,這些事例中,真正的成功秘訣是政策選擇,即政府選擇不需燒煤的經濟增長。

這位專家認為,排污控制技術在過去幾十年裏有長足進展,這對中國是個好消息;意味著中國治理空氣污染可能不需要歐美那麼長時間。

(責編:高毅)

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