22 года Будапештскому меморандуму: годовщина или поминки?

nuclear weapond ukraine Копірайт зображення UKRINFORM
Image caption После обретения независимости Украина имела третий крупнейший арсенал ядерного оружия в мире

5 декабря 1994 года в Будапеште был подписан "Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия".

Согласно документу, подписанному президентами США, России, Украины и премьером Великобритании, Киев отказывался от ядерного арсенала, который в то время был третьим крупнейшим в мире (после США и России). Зато США, Россия и Великобритания брали на себя следующие обязательства:

• уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;

• воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины;

• воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету.

В Украине этот документ воспринимали как один из инструментов гарантий безопасности от крупнейших мировых игроков.

Следовательно, после аннексии Крыма и начала конфликта на Донбассе Киев считает это международное соглашение нарушенным одним из подписантов - Россией. При этом нередко в Украине критикуют и то, как придерживаются своих обязательств другие подписанты документа - западные страны.

В США и Великобритании считают, что выполнили свои обязательства, зафиксированные в меморандуме, в частности, проведение консультаций, когда безопасность и суверенитет Украины оказались под угрозой.

Американские и британские дипломаты также последовательно уверяют в дальнейшей поддержке Украины.

Однако и дипломаты, и эксперты соглашаются, что в настоящее время по тем или иным причинам Будапештский меморандум как инструмент безопасности и суверенитета Украины не работает.

Соглашения должны выполняться?

"Я бы назвал это не годовщиной, а поминками", - говорит о своем отношении к Будапештскому меморандуму экс-министр иностранных дел Украины Владимир Огрызко.

По его мнению, эта сделка стала символом недейственности гарантий, которые получила Украина от ведущих стран мира.

"Мы перешли от внешней политики иллюзий в "риалполитик", - говорит г-н Огрызко, подчеркивая, что его невыполнение касается не только четырех государств-подписантов:

"Подорван главный принцип международного права: pacta sund servant - "соглашения должны выполняться".

Оценки действующих представителей украинского МИД не только сдержанные, но также и отрицательные.

"Это печальная годовщина", - говорит заместитель директора политического департамента МИД Украины Петр Бешта.

По словам дипломата, Будапештский меморандум - пример того, как то, что начиналось как "success story", завершилось очень трагично, фактически "поражением либерального мироустройства".

"В 90-х годах все выглядело очень позитивно - конец авторитаризму, весна демократии, Украина, одно из крупнейших государств Европы, добровольно отказывается от гарантий безопасности, основанных на ядерном оружии, и выбирает гарантии безопасности, основанные на международном соглашении", - говорит Петр Бешта.

Он добавляет, что нарушение этого соглашения является ударом не только по безопасности Украины со стороны одного из подписантов документа. Это также удар по европейской безопасности, а также в целом по основным принципам глобального режима нераспространения ядерного оружия.

Пустой стул

На вопрос, был ли выполнен Будапештский меморандум, не существует простого ответа, говорит посол Великобритании в Украине Джудит Гоф:

"Был ли выполнен Будапештский меморандум? Нет, но его не выполнила Россия".

Она напомнила об обязательствах сторон созвать консультации в случае возникновения угрозы безопасности Украины.

"В марте 2014 года, когда я была директором департамента Восточной Европы и Центральной Азии, мы созвали такие консультации, которые состоялись в американском посольстве в Париже. Там были министр иностранных дел Украины Дещица, Джон Керри, госсекретарь США, британский министр иностранных дел Уильям Хейг. Но был и пустой стул за столом - вы можете догадаться, чей именно, - рассказывает британский посол. - Мы знаем, что министр Лавров был в это время в Париже, но российская сторона не приняла участие в консультациях".

По словам британского посла, для Великобритании и США Будапештский меморандум "не закрыт".

"Мы готовы в любой момент сесть за стол переговоров", - говорит г-жа Гоф, но добавляет, что "реалистично говоря", этого трудно достичь.

Посол также напоминает, что Великобритания и США пытаются поддерживать Украину и инструментами меморандума - в обучении и оказании технической и медицинской помощи, в вопросе введения санкций, в действиях через мандат ОБСЕ.

Россия действительно не выполняет свои обязательства, изложенные в Будапештском меморандуме, считает один из участников событий 22-летней давности, бывший первый заместитель министра иностранных дел Александр Чалый.

Но, отмечает дипломат, мало кто задается вопросом, насколько придерживалась его Украина.

По мнению Александра Чалого, хотя в тексте документа не упоминается термин "нейтралитет", когда Киев в конце 90-х избрал курс на сближение с НАТО, он заложил основу для конфликта с одним из подписантов:

"Всем было понятно, что одновременно вступать в НАТО и выполнять Будапешт невозможно. Потому что если вы вступаете в коллективных блок, что другой гарант воспринимает как угрозу своей безопасности, то каким образом он будет гарантировать вашу безопасность?"

Соглашений недостаточно

"Как мы видим, международного соглашения, которым был Будапештский меморандум, оказалось недостаточно (для обеспечения безопасности страны. - Ред.)", - говорит Петр Бешта об уроках, которые усвоил Киев "благодаря" Будапештскому меморандуму.

Украинский дипломат также добавляет, что сейчас в Киеве очень хорошо понимают, что безопасность должна базироваться на комплексных подходах, а традиционные модели безопасности требуют "креативного переосмысления".

Впрочем, как напоминает старший сотрудник Программы исследования России и Евроазии Королевского института международных отношений (Chatham House) Джеймс Шерр, Будапештский меморандум был далеко не единственной гарантией безопасности и территориальной целостности Украины даже в далеких 90-х.

Этот документ, вместе с масштабным украинско-российским соглашением о сотрудничестве от 1997 года, был одним из "пакетов" документов, которые означали окончание "холодной войны". Однако с тех пор многое изменилось:

Копірайт зображення UKRINFORM
Image caption Эксперты советуют Украине научиться самой себя защищать

"Правила и условия, к которым мы привыкли, больше не действуют. Мы можем спорить, почему либеральный демократический порядок переосмысливается, и какую роль в этом сыграла Россия, но мы не можем отрицать, что это происходит", - говорит Джеймс Шерр.

По его словам, в мире, где эти изменения становятся все более стремительными, особенно трудно определить, кто может быть союзником.

При этом Россия, по мнению эксперта, сегодня бесспорно получает выгоду от этих изменений, но это не значит, что так будет и завтра, добавляет британский обозреватель.

Экс-министр иностранных дел Владимир Огрызко говорит, что его не удивляет позиция России по выполнению Будапештского меморандума.

А вот отношение западных гарантов безопасности, которые говорят, что документ не содержит юридически обязывающих положений, вызывает вопросы у дипломата:

"Была ли Украина обязана выполнять то, что написано в меморандуме? Не означает ли это, что мы должны вернуться к вопросу, не стоит ли нам вернуть себе статус ядерной державы?"

Но тогда, замечает Джеймс Шерр, стоит подумать и о том, готова ли Украина при всей ограниченности своих ресурсов и серьезных противоречиях внутри самой страны платить цену за такое решение, а также иметь дело с последствиями такого решения, среди которых может быть и изменение в отношении западных партнеров.

Что дальше?

"Для Украины нет другого выхода, чем искать подтверждения Будапештского меморандума. Он себя не исчерпал, это абсолютно действенный механизм", - считает экс-заместитель министра иностранных дел Александр Чалый.

Он уверен, что официальный нейтральный статус Украины вернул бы за стол переговоров всех участников меморандума.

Однако действующие дипломаты сомневаются в реалистичности таких утверждений.

"Что в нашем понимании означает восстановление Будапештского меморандума? Это, в первую очередь, восстановление международного правопорядка, - говорит Петр Бешта. - Для России это означает прекратить агрессию, обеспечить деоккупацию Донбасса и Крыма. Для западных партнеров - идти до конца, чтобы обеспечить выполнение соглашения".

Более действенным и реалистичным для Украины было бы сосредоточиться на двух направлениях - создание собственной мощной армии и заключение двусторонних соглашений по безопасности с западными партнерами, считает экс-министр иностранных дел Владимир Огрызко.

Давид и Голиаф

Копірайт зображення Hulton Archive/Getty Images
Image caption Модель безопасности может быть и асимметричной, считают эксперты

Алексей Семений, директор Института глобальных трансформаций, считает, что провал Будапештского меморандума должен подтолкнуть Украину к использованию асимметричной модели безопасности, которая опиралась не только на устоявшиеся каноны.

Речь идет о чем-то подобном древней истории Давида и Голиафа, или о способности дать эффективный ответ сильному противнику при ограниченности собственных ресурсов, объясняет эксперт.

"Предыдущие модели, которые пыталась использовать Украина, в основном базировались на том, чтобы найти определенный внешний "зонтик" или внешний патронат", - говорит Алексей Семений и добавляет, что все эти попытки были тщетными.

При этом, добавляет эксперт, асимметричная модель безопасности должна быть очень гибкой, чтобы учитывать скорость и масштабы изменений в мировой политике, "подстраиваться под кардинальные изменения внешнего мира и давать время на шанс на выживание Украины как государства".

В то же время он признает, что такая модель безопасности потребует "политической воли и радикальных внутренних трансформаций".

Несколько иначе формулирует задачи сотрудник Chatham House Джеймс Шерр:

"Украина должна сделать себя интересной, но с позитивной стороны. Она должна побороть ее восприятие Западом как обузы. Ее должны воспринимать как страну, которая сама справляется со своими проблемами. Ее должны поддерживать не из-за соглашений, а потому, что она достойна поддержки".

Новости по теме