觀點:中國軍事體制改革的兩大重心

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Image caption 中共希望建立一支現代化的軍隊

中共十八大提出了改革國防和軍事體制的目標,作為新領導團隊全面深化改革計劃的一部分。習近平在最新舉行的中央軍委改革會議上的講話呈現了人們期待已久的軍事改革框架和路線圖,標誌著本輪軍事改革的啟動。根據習講話披露的改革要點,可以說,本次改革是自1955年確定軍制以來最大規模,也是觸及現體制最深的改革,也意味著對現有的中國軍事權力結構和利益格局進行巨大的調整。本次時間計劃到2020年的大規模改革主要目標為建立新的領導和管理體制,及聯合作戰體制體制。

刷新威權型黨軍領袖體制

宣佈本次軍事改革之前,中國軍隊進行了歷史上最大規模的軍內反腐。軍內反腐直接觸及到軍事領導的最高層,使兩位前軍委副主席及十數位將軍落馬,並且反腐尚在朝更廣泛的範圍發展。這樣的軍紀整肅使得軍隊組織上和思想上做好了迎接體制改革的凖備,過去30年形成的軍內人事格局面臨巨變,而新的中央軍事領導權威樹立起來。

按照中國執政黨的傳統,最高領導權力最核心和最基礎性的要素是軍事領導權。在毛鄧之後,由於歷史功勛領袖的退場,技術官僚進入領導層,這使得軍隊逐漸成為官僚化的專業精英集團,這種趨勢顯然與加強黨對國家的自上而下集中領導的要求隱隱有相悖之勢。從中國黨政系統學者關於前蘇聯覆滅及「茉莉花革命」等重大事件的研究看,顯然新領導團隊認為,軍事權力體制的重建是關係政體安全的決定性事務,因此,本次改革除了建立新型國家軍事效能的目標之外,政治建軍,即重建信息化和全球化時代執政黨對軍隊與軍事事務的絕對領導力,依然被毫無隱晦地列為第一目標。這構成了本次軍事改革的第一大重心。

軍委-軍種總部-部隊的軍事管理與建軍體制無疑將使軍事權力更有效向上集中,有利於政治領導對國家軍事事務的全面領導,因為此中不言的要害是,隨著這一新軍事行政系統的建成和運行,未來軍隊人事和組織事務方面事宜,來自最上層的意志將更加清晰。對軍官團隊的考察,任用和監督體系將更趨於嚴密。

經過30年改革開放,中國綜合國力有了巨大成長,巨大的國家財政能力和綜合國力正在迅速轉化為軍事力量。與此同時,中國執政黨對政治安全的感知卻處於日漸敏感的狀態。中國軍隊的基本使命包括對內和對外雙重的柱石作用,而社會意識和兵員構成的變化都使得領導集團認為重建更集中化的威權型軍政復合領袖體制,確保信息化和全球化時代黨指揮槍,是應對現實和潛在危機的必要舉措。本次改革強調中國特色,而刷新和重建威權型軍政領袖體制應是這一中國特色的核心含義。

建立新型國家軍事效能

從包括軍事白皮書在內的官方文獻和領導人講話等材料看,中國對自身在21世紀所面臨的軍事安全環境及建軍任務抱有非常明顯的緊迫感。除了由於中國利益全球化帶來的任務多樣化,美軍自1991年海灣戰爭到「13年戰爭」所展示的信息化聯合作戰的威力,美國戰略重心轉移亞太,實施亞太再平衡戰略,同時,恐怖主義等非傳統安全威脅的感知,凡此種種,以及對國內政治安全威脅的空前緊迫認知,從東海防空識別區到南海與美軍的最新周旋多帶來的窘迫,這些內外因素加起來使新的建軍迫切性凸顯出來,使執政黨決心從體制上改革,創建信息化環境下世界一流的聯合作戰效能。

中國現行軍事體制源自1950年代建軍的直接模仿對象蘇軍,其特點是負責建軍和管理事務的軍政系統與負責作戰指揮的軍令系統高度合一,軍委直屬的四總部(歷史上曾有多次增減演變)構成的縱向條線與海軍、空軍和二炮,各大軍區等平行的橫向塊狀結構職能交叉混一。這種制度設計的直接原型來自蘇軍二戰和中共三年內戰時期的方面軍戰略區劃分體制,其基本假定是面對戰時多方向的作戰任務,各大戰略區將獨自承擔各自方向的全面軍民資源管制和運用。

現行軍事體制基本是一種步兵為主體兵種的半機械化戰爭形態的產物,幾十年來雖經歷一些變化,但其基本特徵沒有改變,而其標誌就是現存的七大軍區。在傳統軍民一體和協同-合同作戰的觀念下,以國土防衛為主要作戰任務,軍區實際掌握建軍和作戰的最大資源。這種情況與中國軍隊基本實現機械化,逐步推廣信息化條件下諸軍兵種聯合作戰的目標已不能配合。所以,本次改革提出的基本目標之一是實現軍政-建軍與作戰-指揮的分離,從而形成新的國家軍事效能。這是改革的第二大重心。

調整軍事權力與資源條塊

根據上述兩大目標,本次軍事改革推出了相應的重大舉措,其中最引人注目的是現有海空軍等軍種領導與指揮機構及大軍區地位和職能的變化。這是改革觸動現實權力與利益格局最大的標的,也是改革可能產生阻力的關鍵所在。

在公布的未來軍事體制規劃中,無論軍委-兵種-部隊的軍事行政管理和建軍體系,還是軍委-戰區-部隊的作戰指揮鏈條,在其中都找不到現行體制最大實際資源的掌握和運用者大軍區的蹤影。這表明本次改革意在全局性調整軍事權力與資源條塊。規劃中軍委-戰區-部隊的指揮鏈明顯借鑒了美軍的現有作戰指揮體制,而未來僅承擔聯合作戰指揮任務的戰區無疑將不可能再擁有目前這樣的軍民統合的龐大綜合資源,面臨極大簡化的前景。而軍委-軍種-部隊的軍政系統也將使不再承擔作戰指揮職能的軍種,包括將建立的陸軍總部,僅擔負類似美軍目前國防部二級軍種部與軍種參謀部的任務。

按照新體制,擺脫了傳統陸軍管理任務的總參謀部將獲得新的更大權限,既作為國家軍事決策首要諮詢機構,同時作為全軍聯合參謀部,也將在凖備部隊(建軍)和作戰計劃方面擁有突出權力。至於作為最高軍事權力機構行使建軍和指揮雙重職能的直接部門,四總部的平行設置會否進行進一步調整,或軍委作為國防部和聯合參謀部合一的最高統帥機構會否設立其他相關部門,這也是下一步值得關注的改革動向。

現行體制下,無論組織人事,還是權力和資源方面,軍種和軍區都是實際的極大支配者,因此,改革目標體制首先意味著這些歷史悠久也盤根錯節的傳統條塊將面臨利益損害。這是習近平將本輪改革稱為「革命性的」原因,也勢必改革帶來可見或隱形的阻力,如何消除這種阻力,變阻力為動力,是觀察和評估本輪軍事改革最後能走多遠的關鍵。

(責編:李文)

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