特寫:中國藥監「創新」為何緊急剎車

食藥監局承擔中國藥品市場監管職能。圖為在中國查處的假藥。 圖片版權 AFP
Image caption 食藥監局承擔中國藥品市場監管職能。圖為在中國查處的假藥。

1月25日,湖南養天和大藥房(「養天和」)一紙訴狀將中國食品藥品監督管理總局(食藥監總局,CFDA)推上了風口浪尖。

「養天和」隨後公開的起訴書直指所在行業的中國政府最高監管部門,稱食藥監總局推廣電子商務巨頭阿里巴巴旗下阿里健康運營的電子監管碼以及藥品電子監管網相關行為違法。

電子監管碼是中國食藥監總局力推的一種通過電子掃碼方式對藥品流通全過程進行記錄的創新監管手段。

不到一個月之後,這起「民告官」案卻偃旗息鼓。2月23日,「養天和」董事長李能在一份公開聲明中表示,決定放棄上訴。原因是「國家食藥監總局對問題的積極響應……我公司試圖通過訴訟解決的問題已得到解決,繼續訴訟已沒有必要」。

「民告官」

BBC中文網查閱到的公開資料顯示,1月25日,養天和向北京市第一中級人民法院遞交行政起訴狀。被告為養天和所在藥品行業的國家最高監督機構——中國食藥監總局。

起訴書稱,食藥監總局對阿里健康旗下的中信21世紀有限公司運營的中國藥品電子監管網經營業務進行推廣,要求所有藥品企業向該網經營者交費入網賦碼並上傳相關交易信息,違反了《反不正當競爭法》、《反壟斷法》以及《招標投標法》相關規定。

養天和同時指責推廣電子監管網的做法「增加了企業負擔和消費者負擔」。其提供的統計稱,按照要求推行電子監管碼後,店均成本增加2萬餘元,按中國45萬餘家零售藥店計,行業將增加運營成本約150億元。

養天和董事長李能第二天進一步在北京召開記者會,稱「懷疑食藥監總局和阿里健康是官商勾結,謀取不正當利益」。

李能表示,食藥監總局允許阿里健康一方面經營網上售藥,一方面代表國家權力運營全行業數據(還涉嫌銷售相關數據),屬於濫用行政權力,限制和排除競爭,是對所有藥品生產、流通企業的極大不公平。

1月底,中國三大藥品零售上市公司——老百姓大藥房、鴻翔一心堂以及益豐大藥房發佈聯合聲明聲援養天和,要求取消藥品電子監管碼。

中國廣東省醫藥零售行業協會也在2月3日發佈聲明稱,反對現行藥品電子監管碼這樣一個不合法、不合理、不公平,完全屬於重復建設的不良政策。

誰是被告?

讓養天和等連鎖藥房感到憤懣的顯然不僅是推廣電子監管導致成本增加的監管部門,還有同為競爭對手但卻成為監管部門合作伙伴的阿里健康。

圖片版權 Yangtianhe Group Website
Image caption 中國養生和藥房數次發表聲明,就狀告監管部門一事進行說明。

資料顯示,起訴書中提及的中信21世紀是一家香港上市公司。2014年,中國電子商務巨頭阿里巴巴宣佈聯手雲峰基金,斥巨資1.7億美元控股中信21世紀。同年10月,中信21世紀正式更名為「阿里健康」。

操盤電子監管碼的公司易主,顯然加劇了連鎖藥店的焦慮。

養天和在起訴書中稱,阿里健康已向香港聯交所遞交文件,啟動了同一集團旗下的「天貓醫藥館」的收購交易。多家中國媒體在2015年7月也報道了這一消息。

「天貓醫藥館運營至今已成為中國規模最大的第三方醫藥保健品網上零售平台……2015財年總商品交易額47.4億元,佔整個在線醫藥零售市場過半的份額……通過藥品電子監管網的運營,阿里健康能掌握和運用如原告這樣的藥品經營企業等競爭對手的詳細銷售數據。原告等其他藥品經營企業哪還有什麼平等競爭的機會。」養天和在起訴書中表示。

第三方市場統計機構艾瑞諮詢公開的一份統計數據也顯示,近幾年來,中國相關政策頒布頻率提高,醫藥電商政策呈逐步放開的趨勢,其標誌是2014年《互聯網食品藥品經營監督管理辦法(徵求意見稿)》初步放開處方藥網上售賣、允許第三方物流配送等。

截止到2015年7月,中國獲得醫藥網上交易資格證書的企業為442家,網上藥店329家。但醫藥電商企業的流量相對來說比較集中,整個市場集中度相對較低,行業競爭相對激烈。

報告稱,2014年併入阿里健康的「天貓醫藥館」已迅速成為目前中國醫藥電商最大的綜合B2C交易平台,為買賣雙方提供商家入駐開店、平台運營、營銷推廣、資金結算、物流配送等服務。天貓醫藥館已取得《互聯網藥品信息服務資格證》,截止到2015年6月底,314家獲得網上藥店牌照的企業中,有194家在天貓醫藥館開設有官方旗艦店,佔比達61.98%。

養天和「民告官」事件發生後,「財新網」等中國媒體報道稱,運營中國藥品電子監管網的阿里健康還利用牌照制度向醫藥軟件服務企業收取數萬元的認證及服務費用;自稱「阿里數來寶」的供應商聯繫多家藥店,兜售藥品客戶、競爭價格、促銷政策等商業機密數據。

對此,19家中國藥店連鎖企業也在2月24日發佈的一份聯合聲明中稱,阿里健康介入到藥品信息監管當中,既關係到國家數據安全,又造成不公平競爭,同時涉嫌綁架公權力用數據牟利。

急剎車

雖然北京市第一中級人民法院於2月初裁定對這起上訴不予立案。但在一番隔空交火之後,中國食藥監總局於2月20日在官網上公告稱,暫停執行《關於藥品生產經營企業全面實施藥品電子監管有關事宜的公告》中藥品電子監管的有關規定。

隨後,阿里健康公告稱,正與食藥監總局討論藥品電子監管網移交事宜。

「財新網」引用食藥監總局內部人士的話透露,該局將啟動第三方來負責電子監管碼運營,已明確收回阿里方面的代理運營權。

在監管當局對藥品電子監管碼踩下急剎車後,「養天和」董事長李能在一份公開聲明中表示,決定放棄上訴。

老百姓大藥房等19家中國連鎖藥企也發佈聯合聲明,稱「為國家食藥監總局積極聽取行業意見,規避行政錯誤的做法點讚」,同時指「湖南養天和大藥房帶有公益性質的維權訴訟,為行業樹立了標桿」。

「建議全面取消現行藥品電子監管碼,而不是暫停……阿里健康徹底退出藥品信息化監管,而非形式上的藥品電子監管碼運維權移交。」聲明呼籲。

圖片版權 Ali Health Website
Image caption 多家中國藥店稱,電子商務巨頭阿里巴巴旗下的阿里健康和監管部門的合作有違公平。

分析:監管創新不能助長行業壟斷

連鎖藥店聯名狀告國家監管部門,還召開新聞發佈會呼籲社會關注,民意鼎沸——這到底是監管創新還是借「互聯網+」的大旗謀求監管套利?

在接受BBC中文網記者川江採訪時,上海交通大學凱原法學院教授侯利陽認為,此案從法律角度看反映出三個問題:第一,程序問題,第三方承攬政府公共項目應該進行公開招投標;第二,競爭問題,阿里醫藥協助監管,同時又參與行業競爭,可能獲取額外競爭優勢;第三,行政法問題,食藥監總局在監管創新措施造成的社會成本和社會收益之間應當按照比例性原則權衡利弊。

但侯利陽指,是否按照起訴人希望的那樣,以《反壟斷法》中的行政壟斷條款審視此案還存在爭議。政府的授權和阿里醫藥獲取市場競爭優勢之間還沒有形成必然聯繫。

「政府部門能將這樣的業務外包,是一個很大進步。但這樣的監管創新需要公開招投標,需要一個政府和企業溝通博弈的過程,最終才能分清其中利弊並作出制定政策。」他說。

由於涉及到十三億人口的食品和藥品安全,在近年來食品和藥品安全事件頻頻發生的背景下,中國食品和藥品監管部門經常陷入醜聞,並成為輿論焦點。

三鹿集團「毒奶粉事件」、湖南致癌大米事件等,無一例外地成為影響巨大的公共事件。該監管部門的官員也頻頻落馬,最高峰是原國家藥品監督管理局局長鄭筱萸2007年被以受賄罪判處死刑。

這些公共事件發生後,除了追究涉事官員的責任,還應該反思監管政策的深層弊端。養天和狀告食藥監總局,就是一個分析反思監管創新政策的實用案例。

監管創新的目的是什麼?如何能避免借創新之名行壟斷之實?一些監管措施帶來的行政壟斷是不是市場亂像的根源?如何避免讓「互聯網+」成為政府部門和市場投機者的虎皮?如何避免以此為名助長借利益再分配壟斷市場的行為?

希望由利益衝突引發的這起「民告官」事件成為中國公共政策和市場監管政策的一道分水嶺。

(責編:蕭爾)

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