中國欲善"一帶一路"之事先利外援之器

亞的斯亞貝巴非洲聯盟總部大樓 圖片版權 EPA
Image caption 中國對外援助的最多份額給了非洲。圖為中國援建的非洲聯盟總部大樓,耗資約1.5億歐元,彰顯北京作為大國在非洲大陸的影響力。

中國將組建"國家國際發展合作署",整合外交援助,以期著眼"一帶一路",解決外援政出多門,義利不分的亂象。

這是隨著在國際上經濟影響和位置作用的不斷提高,中國從資本流入國轉變為資本輸出國後,在外交事務上做出的重大機構調整舉措,目的使對外援助和外交政策更好結合。

對"一帶一路"著有不少學術著作的中國人民大學國際事務研究所所長王義桅教授對BBC中文表示,重整對外援助機構是中國政府應對形勢變化,參考歐美國家經驗,加強對外援助工作的統一協調和效率之舉,意在使得中國對外援助、合作發展更好服務於"一帶一路"目標,包括建設人類命運共同體、綠色發展等,加強國際合作,以更好體現中國作為一個負責任大國承擔國際責任的做法。

縱觀西方大國的國際援助,參與通常是多元化的。其中國際和各國非政府組織的參與非常活躍,與當地非政府組織與民眾聯繫更密切。這使得有關項目降低成本,提高效率,加強了信息回饋和評估的質量。中國是否也會在重整援助機構後,更重視其對外援助的多元化參與呢?

中國非政府組織創綠研究院的研究員李秀蘭也注意到2018年的中國人大政協兩會上機構調整的這個動作。她表示,這是中國對外援助合作的一個頂層設計舉措。如果未來能借鑒西方做法,增加中國社會組織參與,將會更有助於中國借助"一帶一路"的倡議,在全球治理中發揮和提升其綠色影響力,體現中國的「軟實力」。

「新殖民主義」與「冤大頭」

對外援助是增強一國外交影響的手段。中國傳統上長期援助的非洲也是其近年來投入巨額投資、似乎直追非洲資金最大來源美國的援助和投資額的地方。近年來,中國與非洲的貿易額遠超美國與歐盟。中非經濟聯繫十分密切。

非洲雖然是經濟發展在各大洲中最慢的一個,但在過去十多年裏經濟效率保持增長、高於世界平均水平。非洲似乎成了集中體現中國對其外援認識、國際上對中國外援認識的焦點之一。

不論是2014年中國官方的外援白皮書,還是近年來的國際研究發現,似乎均確認中國對外援助的最大份額的目標地都在非洲,約佔中國外援額的半壁江山。這裏也是「一帶一路」一個重要幹道的另一端。

幾乎與中國凖備成立"國家國際發展合作署"的同時,美國時任國務卿蒂勒森在其短暫、並且是最後一次的非洲之行中,警告非洲各國政府表示:中國在非洲投資腐敗,接受中國資金導致債務問題,將有喪失主權的風險。這是特朗普政府外交事務領導人首次訪問非洲大陸。(蒂勒森提前回美,隨即被解除職務。)

王義桅就非洲的情況表示,中國倡導的"一帶一路"目標是打造人類命運共同體,援助合作不僅有利於擴大中國外交影響,也是和受援國互利互惠的。這完全不是蒂勒森所說的"控制"。他說,蒂勒森的這個觀點並無新意,過去多年來就有對中國在非洲"扶植腐敗、不民主、獨裁政權"、實施"新殖民主義"的指責。這些指責無視了非洲各國對中國沒有附加條件的投資歡迎的客觀事實。

在中國大多普通民眾的觀念中,甚至在中國官方的宣傳中,也沒有多少把對外援助看作「合作共贏」的意識。改革開放前中國出於意識形態「勒緊褲腰」對外無償援助模式深深根植在很多中國民眾腦海。他們認為,在中國國內經濟放緩、外匯儲備下降、尚有不少貧困人口的情況下,動輒上千萬或上億元的「外援」是中國「政府拿納稅人資金在海外亂撒錢」,忽略國內民眾提高生活水平需要。

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Image caption 美國前國務卿蒂勒森在其所短的非洲之行中警告非洲各國政府表示:接受中國資金導致債務問題,將有喪失主權的風險。

即使是在中國央視2018受到「種族歧視」質疑的節目中,中國幫助援建非洲鐵路、培訓乘務員,雖然是中國對亟需基礎設施的非洲經濟提供的幫助,但似乎描繪成了中國單方對非洲的施捨,沒有反映出非洲為中國經濟提供的機遇和兩者的互補性,包括非洲市場給中國資本過剩和產能過剩的市場提供的機遇。當「平等互利,發展共贏」被描繪成非洲人「希望攀上高富帥」的中國人的時候,對內對外都造成極為扭曲的印象。

義利

王義桅介紹說,過去中國對外援助工作主要由中國商務部執行,外交部協調的方式已經不適應中國已經從引資大國轉變成投資大國的現狀,由於政出多門,缺乏協調和透明度,舊的管理框架影響到中國對外援助的有效性和發展的有效性。新的外援領導框架將有利於中國採納國際通行做法,加強全球治理的理念。

在中國改革開放後,商務部主要考慮的是經濟效益。「義」和「利」混雜在一起:中國的優惠貸款與對外援助項目捆綁在一起,最後又承包給中國企業,非中國公司能拿到的項目非常少;中國的海外援助項目主要是成套項目,具體建設往往交給中國各省的國際合作公司,採購和勞務都是國內購買,對受援國當地人勞動力等市場發展作用有限,自然容易引起不少當地人的不滿。

由於缺乏透明性,國際社會對中國「神秘的」外援也認識不清。比如美國學者創建的中國對非洲援助數據庫Aiddata,甚至中國官方的白皮書,都將一些優惠貸款的商業投資都歸類於援助款項。Aiddata的研究顯示中國對非洲的援助金額直追美國,但不同於美國主要是促進受援國家的經濟發展和民生改善的援助,中國的援助讓一些受援國債台高築。

中國商務部的官員又回應稱,中國對非洲援助數額被過分誇大。比如用來鼓勵中國國有或私營企業與非洲企業開展合作項目、有贏利目的而非單純幫助非洲發展的「中非發展基金」被錯誤計算為援助。但這些統計方法增加了中國援助的道德風險。

Image caption 美國學者建立的中國與美國對外資金輸出數據比較。

"發展陷阱"

在兩會上,提出的相關方案是擬將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合,組建國務院直屬的國家國際發展合作署。"擬定對外援助戰略方針、規劃、政策,統籌協調援外等重大問題","確定對外援助項目並監督評估實施情況"。但"對外具體工作執行仍然由有關部門按分工承擔"。

王義桅指出,中國對非洲的很多援助合作是順應發展中國家的需要,都是沒有附加條件的,目的正是為了讓非洲避免所謂的"發展陷阱"問題。(即經濟發展落後的國家接受了大量資金援助,但經濟卻無法發展起來。)

他說,新的對外合作發展框架將更多借鑒國際通行做法,加強中國對外援助事務的透明性,遵循綠色和可持續發展的原則,更好落實全球治理的理念。在這方面亞投行開啟了很好的可持續發展做法。

李秀蘭表示,中國目前對外援助合作仍無法做到西方國家對外援助合作中的較高程度的多元化參與。僅由官方執行的援助合作因為透明度不夠,缺乏對援助合作效果更客觀的評估,反而增加了外界的疑慮和誤解,減弱了援助效果。

在這點上,如果加大非政府組織參與,反而可以加強對受援國家當地各階層的溝通,特別是在南南合作、綠色發展、氣候變化和環保等議題項目上。因為非政府組織在當地更容易"接地氣",參與有關項目,在促進與「一帶一路」沿線國家的政策溝通和民心溝通方面,將起到官方無法替代的作用,並有利於提供項目反饋和政策建議,推動發展共建。

她也坦承,目前中國本土的非政府組織的能力、人員素質等方面仍存在不足,參與國際發展項目機會有限。希望這也能在中國健全對外發展合作機制時,除了頂層設計,也能考慮到多元參與。

就非政府機構的參與國際援助,王義桅說,目前在參與多元化方面,國內的一些組織行會已經有所參加,也許未來可以進一步探討。

目前,中國重整對外援助、改革政府機構的步子已經邁出。它的實際做法和效果,也許將隨著一帶一路的延伸得到檢驗。

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