觀點:適應規則還是重歸老路?仲裁後中國及他國的戰略選擇

菲律賓控制的的中業島(菲律賓稱帕加薩島 Pagasa Island) 圖片版權 Reuters
Image caption 菲律賓控制的的中業島(菲律賓稱帕加薩島 Pagasa Island)

海牙國際法庭周二公布了南海仲裁案結果。其短期影響可以預見。中國國家主席習近平在仲裁結果公布後立刻否認該裁決會影響中國主權以及中國在南中國海的各項權利。中國官方的新華社將仲裁結果稱為「無效」。中國正在進行的南海軍演無疑將進一步增強中國對斯卡伯勒淺灘(Scarborough Shoal)的控制,中國還正在這些「島嶼」上增設軍事和民用設施。中國還可能單方面重啟在這一爭議水域的石油天然氣開採,宣佈在南中國海設立防空識別區,儘管這和東海的防空識別區一樣象徵意義大於實際意義。美國和它的亞洲盟友則有可能做出軍事反應,導致南海區域的地緣政治緊張局勢常態化。南中國海海域內的平民、海岸警衛隊以及海軍艦隻衝突頻率可能增加,緊張局勢將逼迫中國放棄和東盟各國的協商並放棄遵守多邊凖則的既有立場,從而使危機管控和溝通渠道顯得更加重要。

國際社會將對中國拒不遵守國際凖則的行為進行審視。中國已被要求尊重仲裁結果,因為仲裁的依據是聯合國海洋法公約,而中國是該公約成員。如果美國、菲律賓、越南、日本以及其它國家和之前預測的一樣,對中國的反應採取反制措施,中國將因違背國際公共意見而承擔國際地位及軟實力受損的風險。

然而,國際法律仲裁結果的效力很少由其合法性以及正確性所左右。南海仲裁案的真正意義在於,它將考驗中國領導人是願以更加開放和創新的姿態適應國際規則,還是會選擇重回民族主義的老路,重回教條式、說教式的外交政策。我們相信中國會在長期利益的考量下選擇前者。

事實上,中國曾經很快適應了在國際組織中運作。比如,它在加入世界貿易組織後,學會了熟練運用爭端機制和投資仲裁機制解決問題。但中國對於領海主權訴求的合理性因為海牙判決打了折扣,被認為是缺乏歷史凖確性和違背聯合國海洋法公約。如果中國堅持對海洋法公約進行批判,批判「它在美國領導下過於政治化」,它將被國際社會認為堅守冷戰思維,這種思維與中國正在爭取的全球領導力地位背道而馳。如果中國被賦予這種形像,那它近年來在參與打擊海盜多邊行動、維和、氣候變化以及全球金融經濟治理中所作的努力將付諸東流。

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Image caption 中國政府在7月13日公布了對南海問題白皮書,重申立場。

與之相反,如果採取嚴謹的態度對待國際凖則,中國能夠通過使用建設性的法律用辭加強自身能力建設,更好地塑造符合自身地位的國際形像。中國應該強調國際海洋法公約並不是一套完善的文件,這套體系具有明顯的局限性,還在改進過程之中。比如,大多數國家認同解決爭端的第三方機制,但也有很多國家退出這種機制。這些都給中國學者在國際法庭涉入主權爭端問題的合理性方面提供了爭辯的理由。另一方面,中國也可以對國際法庭採取信任姿態,將其它的漁業及劃界糾紛訴諸於類似第三方仲裁機構,並得出同樣不具有約束力的建議性的報告。

南海仲裁案之後,其他國家也可能效仿菲律賓,針對中國發起國際訴訟,在這種情況下,更加積極地與涉及國際海洋法的第三方機構合作,將幫助中國在法律層面上做好凖備。更進一步講,中國還可以通過承認國家海洋法公約的法律效力來增強自身戰略選擇的合法地位。中國的國際關係學者已經指出,不管法律後果如何,中國在南海問題上的初衷不會發生改變,那就是在這一海域形成強大的軍事存在,拒絕美國軍艦的自由航行權,將其他權利聲索國的足跡趕出這片海域。這種初衷不會因為區域內的軍備競賽而改變。事實上,軍事化只是中美兩國達到均勢穩定狀態的一個前置步驟。美國及其盟友其實也具有同樣的想法,最近一段時間,日本開始實行海軍現代化戰略,包括對海軍和空軍的武器裝備進行升級,針對中國「反介入和區域阻隔戰略」增強導彈防禦能力。這些行動說明,中美兩國海軍力量懸殊仍然很大,至少在未來十年內,中國的海洋戰略很難以和平方式完成。

在這種情況下,中國積極參與並承認國際海洋法公約,可以作為一種危機管控機制甚至戰略。一方面可以質疑美國軍事干預的合法性,另一方面能降低發生區域衝突的風險。在中美兩個超級大國不遵守國際海洋法的時候,亞洲的其他國家面臨不確定性和安全風險。過去七年和1990年代以及21世紀前十年中段形成鮮明對比,中國對來自南海的挑戰採取了刻板的態度。中國屢屢秀肌肉的行為,讓挑戰中國南海權利的國家面臨威脅。一些保持緘默並且沒有加入反華聯盟的國家在外交和經濟上得到了回報,南海的這種格局助長中國改變東海釣魚島以及南海斯卡伯勒淺灘的現狀。北京方面還成功拉攏了沒有加入聲索陣營的東南亞國家,從而抵消了美國建立一個遏制中國的集團的努力。

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Image caption 南海仲裁案裁決之後,一些菲律賓民眾在馬尼拉中國使館前示威

然而事實上,大多數東盟國家並不願意以南海衝突界定同中國的關係。這些國家都在同美國以及中國兩個大國的關係問題上走鋼絲。2012年,泰國和中國的雙邊關係升級成了「戰略伙伴」。作為南海爭端的核心國家之一,越南謹慎地避免中越關係惡化,不願捲入菲律賓的政治行動,同時沒有讓海洋爭端支配中越整體關係。在和美國改善軍事關係的過程中,越南對美軍使用金蘭灣的訴求採取了謹慎態度。馬來西亞和印度尼西亞在處理南海問題時也採取了較為低調的態度,其中很重要一點就是在華盛頓和北京之間小心翼翼地保持平衡。通過允許四艘美國軍艦進駐樟宜,新加坡在南海局勢中扮演了重要角色。這一舉動給了美國軍艦輕鬆進入南海區域的能力,同時幫助美國第七艦隊在該區域實現了永久存在。新加坡在中美的爭吵之中小心扮演中立角色,在與美國保持20年安全合作以對衝來自鄰國的安全威脅的同時,新加坡否認有任何針對中國的戰略意圖。

在東盟各國中,只有菲律賓是一個例外。馬尼拉的政府熱情擁抱美國的亞洲再平衡戰略,同時它無法承擔相應的軍事開支,因此選擇與美軍開展更加緊密的合作。但新任總統杜特爾特已經公開表示了與北京進行協商的意願,並表示願意共同開發南海資源。

當中國懷著一種歷史滄桑和委屈的心態打算在在南海採取硬碰硬戰略的時候,它在南中國海的鄰國紛紛擔心中國會成為這一區域的霸權國家。截至目前,北京仍然相信 自己能夠通過貿易和經濟手段平衡和亞洲其他經濟體之間的關係,並且管控風險。亞洲國家沒有利用國際判決解決國家間衝突尤其是主權衝突的傳統。如果把握好這 次仲裁案的機會,中國有望牽住這一區域內「最邪惡問題」的韁繩,並展示出自己的領導力。

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