سیاست خارجی در ایران چگونه شکل می‌گیرد؟

حق نشر عکس khamenei.ir

این نگرش که آیت‌الله علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی ایران حرف آخر را در سیاست خارجی ایران می‌زند و یا تصمیم گیرنده نهائی در زمینه‌ مسائل مربوط به امنیت ملی است، در همه سطوح، از متخصصین داخلی و خارجی گرفته تا سیاستمداران غربی و غیر غربی مورد اجماع قرار گرفته و در آن محل تردید نیست.

برداشتی که بلافاصله از این موضوع می شود این است که آقای خامنه ای به میل خود هر سیاستی را که دوست داشته باشد اعلام می کند و دیگر دستگاههای حکومتی تنها مجری نظرات او هستند.

برای اثبات این نظریه گروهی به مواد مختلف قانون اساسی از جمله اختیارات رهبری و "ولایت مطلقه فقیه" مراجعه می کنند و گروهی نیز ظواهر آنچه را که در ایران اتفاق می افتد دلیل بارز صحت این برداشت می دانند.

هدف از این نوشته ورود به بحث های قانونی نیست بلکه منظور آن ارائه برخی اطلاعات و پرداختن به واقعیت های تاریخی است تا از این رهگذر نشان دهد که این بینش منعکس کننده همه واقعیت نیست.

در جریان انتخابات ریاست جمهوری در سال ۱۳۹۲ یکی از خبرنگاران، این ادعای حسن روحانی را که می گفت در صورت انتخاب شدن مسیر سیاست خارجی ایران را تغییر خواهم داد، با این استدلال که سیاست خارجی را رهبری تعیین می کند به زیر سئوال برد. پاسخ روحانی حاوی نکته بسیار مهمی بود.

حق نشر عکس AP
Image caption خلف وعده جرج بوش پدر "آقای هاشمی رفسنجانی را در هم شکست"

او گفت: "شما می‌گوئید سیاست خارجی دست دولت نیست و دست رهبری است، ولی اینجوری نیست؛ ما که در این کشور زندگی می‌کنیم و با واقعیات روبرو هستیم. ما دولت ‌های مختلفی را (از نظر سیاست خارجی) تجربه کردیم".

او با انگشت گذاشتن بر سیاست خارجی متفاوت در دولت های هاشمی رفسنجانی، خاتمی و احمدی نژاد گفت: "رهبری همین رهبری بود".

به عبارت دیگر اگر صرفا نظر آقای خامنه ای در تعیین سیاست خارجی موثر باشد چگونه می توان سیاست خارجی آشتی جویانه و "مدارا محور" در دوران خاتمی و سپس چرخش یکصد و هشتاد درجه و تبدیل آن به سیاست خارجی تهاجمی و پرخاشگرانه دوران احمدی نژاد را توجیه و تفسیر کرد؟

سیاست خارجی اعلام شده توسط آیت الله خامنه ای در دوران آقای هاشمی رفسنجانی "رابطه با غرب منهای آمریکا" بود. در همین دوران برای پیش بردن سیاست خارجی و به خصوص "آشتی با آمریکا" دست به کارهای خارق العاده ای زد.

وساطت در آزاد کردن گروگان های آمریکائی در لبنان در زمان بوش پدر چندین سال وقت ریاست جمهوری آقای هاشمی رفسنجانی را به خود معطوف کرد. قرار بود در ازای تلاش ایران برای آزاد شدن آن گروگان ها دارائی های بلوکه شده ایران آزاد شود. آقای خامنه ای به شدت با این رویکرد مخالف بود.

واسطه این معامله بزرگ آقای جیاندمنیکو پیکو، نماینده سازمان ملل بود. پیکو در کتاب خود می نویشد که بعد از چند سال تلاش بی وقفه بعد از اینکه گروگان ها آزاد شدند، بوش پدر گفت ما نمی توانیم دارائی های ایران را آزاد کنیم! پیکو می گوید من عامل یک خیانت بزرگ شده بودم، وقتی خبر را به ایران بردم، هاشمی رفسنجانی در هم شکست و گفت هر چه زودتر ایران را ترک کن، قبل از اینکه اتفاقی برایت بیفتد. بنا به نوشته پیکو، هاشمی رفسنجانی اضافه می کند که من همه اعتبار و آبرویم را نزد نظام برای انجام این میانجیگری گرو گذاشتم.

حق نشر عکس
Image caption بیل کلینتون تحریم سنگینی علیه صنعت نفت ایران اعمال کرد

آقای هاشمی رفسنجانی چند سال بعد، در دوران کلینتون یک قرارداد نفتی یک میلیارد دلاری را به شرکت آمریکائی کونکو داد با اینکه اروپائی ها برنده مناقصه بودند. این بزرگترین قرارداد نفتی ایران تا آن تاریخ بود. هدف او تنها و تنها باز کردن راه آشتی با آمریکا بود. اما کلینتون در واکنش به این مسئله نه تنها جلوی قرارداد را گرفت، بلکه شدیدترین تحریم نفتی را که حتی تا امروز یکی از بزرگترین تحریم ها بر روی ایران به شمار می رود با صدور دو دستور اجرائی به مرحله عمل در آورد. هاشمی رفسنجانی گفت متاسفانه آمریکا پیام ما را نگرفت.

اما بزرگترین تلاش پشت پرده برای آشتی با آمریکا درخواست از هلموت کهل برای میانجی شدن بین ایران و آمریکا بود. کلینتون نه تنها این پیشنهاد را رد کرد، بلکه از آلمان خواست رابطه اش را با ایران قطع کند.

این تلاش ها مخالف نظر آقای خامنه ای بود.

در دوران خاتمی هم سیاست های آشتی جویانه با کشور های عربی و غرب، و به خصوص آمریکا، پی گیری شد. توقف غنی سازی اورانیوم بین سال های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۵ در حالی که آیت الله خامنه ای با آن سیاست بطور جدی مخالفت داشت، دادن پیشنهاد غیر رسمی از طریق "تیم گولدیمن" سفیر سویس در تهران برای انجام یک "معامله بزرگ" با آمریکا و حل همه اختلافات موجود که از سوی دولت بوش رد شد، و همکاری نزدیک با آمریکا برای ساقط کردن طالبان و تشکیل دولت جدید در افغانستان از جمله کارهای برجسته ای بود که در زمان خاتمی صورت گرفت. هنوز هم با وجود گذشت سال ها آیت الله خامنه ای از آن رویکردها انتقاد می کند چرا که نتیجه آن نرمش ها را تشدید دشمنی از جانب دولت بوش و قرار گرفتن ایران در "محور شرارت" می داند.

با آمدن محمود احمدی نژاد جنگ لفظی و سیاسی با کشور های ریز و درشت جهان آغاز شد و آقای احمدی نژاد اعلام کرد که ایران از این به بعد موضعش از یک بدهکار به طلبکار تغییر می کند.

حق نشر عکس AP
Image caption جورج بوش پسر ایران را در "محور شرارت" قرار داد

این ها نمونه هائی بود که نشان می دهد هر چند که آقای خامنه ای حرف آخر را در سیاست خارجی می زند، اما همانطور که روحانی اشاره می کند، اینگونه نیست که نظر روسای جمهور و دولت ها در تعیین روند سیاست خارجی بی تاثیر باشد.

سازوکار برخورد با معضلات سیاست خارجی

شورای عالی امنیت ملی نقش برجسته ای در تصمیم گیری مسائلی که جنبه امنیت ملی دارند، اعم از داخلی و خارجی، بازی می کند. به طور مثال رابطه ایران و آمریکا و یا موضوع هسته ای در دستور کار این شورا است. مسائل حوزه سیاست خارجی که جنبه امنیتی نداشته باشند توسط وزارت خارجه رتق و فتق می شوند.

مطابق اصل ۱۶۷ قانون اساسی، ریاست شورا بر عهده رئیس جمهور است. سران سه قوه، دبیر شورا، فرمانده کل ارتش، فرمانده کل سپاه پاسداران، رئیس برنامه ریزی و بودجه، وزیر کشور، وزیر امور خارجه، وزیر اطلاعات، رئیس ستاد کل نیروهای مسلح و یک نماینده رهبری اعضاء شورا را تشکیل می دهند.

گردش کار به این صورت است که موضوعی در ارتباط با سیاست خارجی یا در درون شورا، یا توسط وزارت خارجه (یا هر ارگان دیگر) یا حتی از سوی دفتر رهبری مطرح می شود. مورد مزبور به کمیته روابط خارجی ارجاع می گردد. وظیفه کمیته مزبور تحقیق و بررسی مسئله، مصاحبه با افراد ذیربط در داخل و خارج ایران از جمله سفرا و تهیه گزارش و پیشنهاد راه حل است. در گزارش، گزینه های مختلف به همراه معایب و محاسن هر گزینه توضیح داده می شود. گزارش نهایتا در اختیار دبیر شورا قرار می گیرد. بسته به اهمیت موضوع، گزارش در شورا مطرح و پس از روشن شدن نظرات (که ممکن است دو گروه اکثریت و اقلیت بوجود بیایند) نتیجه، به دفتر رهبری ارسال می شود.

در برخی موارد دفتر رهبری ممکن است هم از اعضاء شورا و هم از مشاورین و متخصصین ذیربط برای شرکت در جلسه تصمیم گیری دعوت به عمل آورد. طبق گفته یکی از مقامات شورا، در اکثر قریب به اتفاق موارد آیت الله خامنه ای نظر اکثریت را به عنوان گزینه برتر می پذیرد.

از موارد نادر می توان از تصمیم حمله به افغانستان در اوت سال ۱۹۹۸ در دوران خاتمی نام برد. در آن سال طالبان با حمله به کنسولگری ایران در مزار شریف ۸ دیپلمات ایرانی را کشتند. با تصمیم اکثریت اعضاء شورا، ۱۰۰ هزار نیرو در مرز، آماده حمله به افغانستان شدند. اما گفته می شود که آیت الله خامنه ای با نظر اقلیت که معتقد بودند ورود به جنگ در افغانستان مشکلاتی را برای ایران پدید می آورد موافق بود و نیروها از مرز فراخوانده شدند.

این نظریه که آیت الله خامنه ای را در سیاست خارجی فعال مایشاء می داند ساده انگارانه است چرا که اولا این واقعیت را که هر رهبر سیاسی مانند انسان های دیگر از محیطش تاثیر می پذیرد نادیده می گیرد و ثانیا پیچیدگی قطب بندی های سیاسی را نیز در ایران منظور نمی کند. وجود دو قطب سیاسی در ایران، یکی میانه روها و دیگری محافظه کاران انکار ناپذیر است. این دو قطب هر دو در رقابتی نفس گیر در تلاشند که با کسب نظر مساعد آقای خامنه ای سیاست های خود را پیش ببرند. حفظ تعادل بین این دو قطب یک اصل برای تداوم ثبات نظام است. حسن روحانی میانه رو به مدت ۲۳ سال، تا انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۹۲، نماینده رهبری در شورای امنیت ملی بود، اما امروز سعید جلیلی تندرو جای او را گرفته است.

این رقابت در همه سیستم های سیاسی جهان رایج است. در آمریکا به طور مثال گاه این رقابت ها بین سازمان های مختلف (مثلا وزارت دفاع، امور خارجه و شورای امنیت ملی) که جریانات فکری مخالف را نمایندگی می کنند در می گیرد. دو دانشمند روابط بین الملل، گراهام آلیسون و مورتون هلپرین معتقدند که تئوری Bureaucratic politics که رقابت های درونی برای جلب توجه رئیس جمهور و یا شخص تصمیم گیرنده را در نحوه شکل گیری سیاست خارجی موثر می داند یکی از بهترین توضیحات برای نحوه تصمیم گیری در سیاست خارجی است.

در جمع بندی نهائی، شکی نیست که آقای خامنه ای در ایران از موقعیت برتری در تعیین سیاست خارجی برخوردار است و قدرت وتوی ارگان های ذیربط از جمله شورای عالی امنیت ملی را دارد. اما در عمل نظرات روسای جمهور و شورا امنیت ملی را به طور جدی مد نظر قرار می دهد.