Российские власти учатся привлекать граждан к распределению денег

В мире более 30 лет обсуждается и реализуется идея партиципаторного бюджетирования - это процесс, в рамках которого граждане решают, на что потратить определенную часть бюджета. Похожие проекты есть и в России, причем в некоторых случаях власти пошли еще дальше - население не только решает, куда тратить, но и вкладывает свои средства.

Впервые партиципаторное (или партисипаторное) бюджетирование появилось в бразильском городе Порту-Алегри в конце 80-х годов. Основная идея этого нововведения в том, что из инициативных граждан формируется бюджетная комиссия, которая решает, как лучше потратить часть денег конкретного населенного пункта или региона. Жителям виднее, какие проблемы нужно решить в первую очередь: поставить фонари в темном переулке или отремонтировать дорогу.

В России сама идея участия граждан в распределении бюджетных средств начала реализовываться в рамках Проекта поддержки местных инициатив (ППМИ) в 2007 году и в форме непосредственного парципаторного финансирования, реализованного при участии Европейского университета Санкт-Петербурга. Русская служба Би-би-си узнала у участников проектов о том, что получилось в итоге.

ППМИ организуется совместно со Всемирным банком, сейчас в нем участвует восемь регионов. ППМИ отличается от классического партиципаторного бюджетирования тем, что жители не просто предлагают проекты для выделения денег, но и сами вкладывают свои средства. В инфраструктуру также инвестирует бизнес. Эту практику в России называют инициативным бюджетированием. Более подробно о ППМИ Русской службе Би-би-си рассказал Владимир Вагин - руководитель Центра инициативного бюджетирования при Научно-исследовательством финансовом институте минфина:

Владимир Вагин: ППМИ - это не единственная практика [инициативного бюджетирования], в 2010-2011 году партия "Единая Россия" и Общенародный фронт (ОНФ) решили эту популярную и модную тему взять себе на щит. Свои партийные организации на это дело натравили и органы власти. Они распредилили 80 млрд рублей с помощью "Народного бюджета" и "Народной инициативы", так это называлось. Но к сожалению, не преуспели в этом деле, потому что надо было прокукарекать, вот два года они прокукарекали, а потом тихо слили.

Сегодня пяток только регионов - да даже и пяти нет - где в каком-то виде эти программы остались и в каком-то более-менее приличном виде работают. Самый главный недостаток - они не занимались институциональной инфраструктурой инициативного бюджетирования. Оно не может развиваться, если нет людей, которые этим занимаются на регулярной основе.

Мы сейчас как раз занимаемся тем, что мы готовим консультантов и создаем проектные центры. Это краеугольный камень, потому что власть одна не может эту процедуру организовать. Ей нужен в этом посредник. Власть если вместе с гражданами начинает садиться за круглым столом и разговаривать о своих проблемах, то чаще всего начинаются обвинения, взаимное непонимание, упреки и вообще очень мало конструктива.

А если применить к этому процедуры - причем простейшие, никаких фокусов, общеизвестные нормы: дать каждому возможность высказаться, не перебивать, сидеть напротив друг друга, - то появляется взаимопонимание.

У нас инициативное бюджетирование оказалось очень эффективным как инструмент вовлечения граждан, они охотно в этом участвуют. Муниципалитеты охотно в этом участвуют, потому что у многих муниципалитетов наши практики оказываются едва ли не единственными ресурсами для бюджета развития. У них сегодня очень мало денег, особенно на поселенческом уровне.

Би-би-си: ППМИ позволяет привлекать деньги и из области, и от населения?

В. Г.: Да, есть четыре источника поступления денежных средств в ППМИ. Первое обязательное условие - это, как правило, субсидия из бюджета субъекта федерации в муниципальное образование, которое проводит конкурс. Есть работы, которые отобраны в результате конкурсной комиссии, и они получают софинансирование из бюджета субъекта федерации.

Три других источника - это как раз самое важное и самое интересное. Государство говорит "мы дадим вам денег", чтобы вы определили, на какие проблемы надо потратить. Но обязательным условием является то, что вы привлекаете, во-первых, софинансирование муниципалитетов, чтобы муниципалитет крутился и искал деньги, если эта проблема им действительно важна.

Дальше, это деньги граждан. В среднем по Российской Федерации, если говорить про соотношение, то порядка 70% - это государственные деньги в виде субсидий, 15% - муниципалитет и еще 15% - деньги населения и бизнеса.

Би-би-си: А люди, которые этим занимаются, - они за это денег не получают?

В. Г.: Активисты - нет. Вот представьте ситуацию: вы живете в каком-то месте, у вас есть проблема. Идти вам вечером от того угла дома до этого, а здесь темный двор. Ну ладно, вы один прошли, можете убежать, а жена, дочь? Иногда кто-то возвращается, им страшно идти по этому двору. И вот вы пишете бумагу в муниципалитет, в мэрию или префектуру, мол, у нас темно во дворе, поставьте три фонаря.

А они говорят: "Это дворы частные. Мы не можем здесь ставить фонари, это не наша территория". И начинают гонять друг другу бумаги о том, кто поставит фонари. В конце концов, прождав и получив ответы о том, что в вашем дворе поставить фонари невозможно, говорите: "Я готов сам заплатить за фонарь". Потом идете к жильцам и говорите: "Давайте каждый, кто сколько может, вложится, поставим эти три несчастных фонаря". Находятся люди, которые говорят, да, давайте, в этой темноте жить не хочется.

С этого и начинается софинансирование, вы хотите решить проблему. Государство, там, где дальновидные люди начинают видеть эти вещи, они понимают, что когда они софинансируют ваши фонари, то во-первых, вы гораздо лучше начинаете понимать власть - как она устроена и как она работает. Во-вторых, они понимают, что вы отвяжетесь от них, перестанете их бомбардировать письмами и без конца упрекать. Поэтому они говорят - окей, вы даем вам две трети денег, вы собираете одну треть, и эти фонари мы ставим.

Би-би-си: Власти это нужно только для того, чтобы население отвязалось?

В. Г.: Нет, это я вам рассказал самый банальный пример. Мы говорим, что есть три группы эффектов инициативного бюджетирования. Первая группа - экономические эффекты. Существенная экономия бюджетных средств - раз.

Дальше эффект - дополнительные деньги от людей привлекаются. Еще один экономический эффект - когда люди участвуют в реализации этого проекта, они контролируют этот проект, не надо платить никому за эти функции. И бережная эксплуатация - если с твоим участием и твоими деньгами все это происходило, то естественно, ты относишься к этому гораздо более трепетно.

Вторая группа эффектов - мы их называем управленческие или институциональные. Они характеризуют рост управленческой культуры, условно говоря. Это едва ли не единственный способ, когда они [чиновники] делают проекты, особенно муниципалы. Чаще всего они просто по смете контроль расходов осуществляют, но проекты они никакие не реализуют.

Мы их учим проектной организации труда: что такое составить проект, что такое составить смету, что такое вообще организовать реализацию проекта. Затем они учатся тому, как общаться с людьми. Как их вместе посадить на собрании, как их привести к тому, чтобы они выработали какую-то общую точку зрения.

И третья, наверное, самая важная группа - это группа социальных эффектов, как мы их называем. Социальные эффекты - это лояльность к власти увеличивается, к местной власти особенно, которая вместе с ними [гражданами] начинает что-то делать. Уровень доверия к ней начинает подрастать.

Но самое главное, для меня, по крайней мере, - что появляется соседство в результате реализации вот такого рода проектов, особенно когда они регулярно происходят. Люди начинают узнавать друг друга, людей, которые живут в одном дворе, в одном подъезде.

Это потрясающей важности эффект. У нас сегодня нет этого, нет других практик, которые бы позволяли такие соседства создавать, которые позволяли бы дворы объединять. У нас вот эта анонимность горожанина достигла просто катастрофических масштабов.

****

В 2013 году в России также было внедрено классическое (или каноническое) партиципаторное бюджетирование, когда граждане только помогают распределять часть бюджета. Этот проект реализуется по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб).

В процессе взаимодействия с властями выяснилось, что "нормальных людей" среди муниципальных чиновников ровно столько же, сколько среди других профессий, рассказали Русской службе Би-би-си научные сотрудники Центра "Res Publica" ЕУСПб Лев Шилов и Дарья Димке:

Би-би-си: Как люди реагируют на проект?

Лев Шилов: По-разному, на самом деле, недоверия, конечно, всегда больше. Недоверия больше в самом начале, но когда какие-то проекты получаются, то доверие растет. Всегда все думают, что это очередная какая-то уловка, что все всё украдут и все будет достаточно плохо.

Мы работает как раз над тем, чтобы это недоверие снимать - делом, не только словом. Надо показать, что есть реальный результат: вот люди обсуждали, люди выбрали инициативы, вот он объект построенный. Причем построен именно так, как хотели те, кто его обсуждал. Если вы это сделаете, то у вас через год будет гораздо больше желающих.

Би-би-си: Многие говорят, что в стране снижается политическая конкуренция, порой говорят даже о застое. Это как-то влияет на реализацию инициатив?

Л. Ш.: Мы стараемся быть вне политики. У нас есть очень четкие требования. Когда к нам приходят политические активисты - а такие приходят и начинают продвигать какие-то партийные проекты, - мы говорим: "Нет, ребята, мы только про гражданское общество, про гражданские инициативы". Если вы делаете этот проект как гражданин - пожалуйста. Если вы этот проект делаете как партия, или это у вас заявлено в партийной программе, извините, пожалуйста, - нет.

Би-би-си: А как вы выбираете регионы или города для проекта?

Л. Ш.: Мы работаем исключительно с тем, кто согласен и готов этот реализовывать. У нас есть система критериев для отбора поселений. Есть список вещей, которые там должны быть. Основное требование - местная власть должна быть готова с нами работать, потому что именно на их энтузиазме строится этот проект, мы не продавливаем ничего.

Дарья Димке: А местная власть готова в тот момент, когда у них уже есть некоторый опыт позитивного взаимодействия с жителями. Когда этого нет, они боятся. Они говорят: "Нас все ненавидят, договориться ни с кем невозможно, видели мы этих жителей, когда они приходят жаловаться".

Би-би-си: Получается, что участвовать в проекте соглашаются более демократичные чиновники?

Д. Д.: Да, соглашаются те, кто понимает, что есть проблемы, которые сейчас им без жителей не решить. Те, кто действует не потому, что вышел указ президента или что-нибудь еще про развитие местного самоуправления. Кто понимает - да, у нас есть куча проблем, у нас есть напряжение и что-то с этим напряжением нужно делать. И вообще, если вы не хотите, чтобы люди ходили исключительно на митинги, дайте им возможность заняться чем-то.

Би-би-си: Если смотреть на цифры, то можно заметить, что разрешают распределять небольшую долю бюджета, в основном около 1% бюджета ...

Л. Ш.: В Кировской области доходит до 20-30%. Но даже 1% действует. Здесь вопрос в сумме - она должна быть достаточно серьезной, чтобы люди поняли, что можно сделать что-то хорошее.

Д. Д.: Зависит от города и уровня зарплат. Например, в Сосновом бору, где уровень средней зарлаты высокий, потому что это город при ЛАЭС, там 20 млн - нормальная сумма. Там приходят бизнесмены, учителя, врачи, журналисты, потому что у всех есть идеи. Это был второй год проекта, видно, что администрация работает, никто никого не обманывает.

Би-би-си: Кировская область выглядит самой продвинутой в этом плане ...

Д. Д.: Она по сути ею и является. Потому что у них губернатор очень хотел этого всего, хотел давно и делает это давно. В Кировской области все немножко по-другому с чиновниками, чем в остальных регионах.

Л. Ш.: В ППМИ есть совершенно ударные регионы - это Тверская область прежде всего, Нижегородская область, Ставрополье. Там это уже давно и находится на уровне, который гораздо выше, чем у новых участников. Там есть четкое понимание, как работать с людьми. В этом отношении, конечно, - да, фигура губернатора очень сильно влияет и команда финансистов. Для работы непосредственно на земле нужна вот такая команда, которая понимает, что это важно, что именно на этом строится основа для гражданского общества и межбюджетных отношений.