Российские власти учатся привлекать граждан к распределению денег

  • 13 июля 2016
бюджет, народный бюджет, инициативное бюджетирование, партисипаторное бюджетирование, ППМИ, проект поддержки местных инициатив, Всемирный банк, НИФИ Правообладатель иллюстрации RIA NOVOSTI
Image caption Граждане выбирают проекты, на которые нужно потратить средства, а также вместе с бизнесом инвестирует собственные деньги

В мире более 30 лет обсуждается и реализуется идея партиципаторного бюджетирования - это процесс, в рамках которого граждане решают, на что потратить определенную часть бюджета. Похожие проекты есть и в России, причем в некоторых случаях власти пошли еще дальше - население не только решает, куда тратить, но и вкладывает свои средства.

Впервые партиципаторное (или партисипаторное) бюджетирование появилось в бразильском городе Порту-Алегри в конце 80-х годов. Основная идея этого нововведения в том, что из инициативных граждан формируется бюджетная комиссия, которая решает, как лучше потратить часть денег конкретного населенного пункта или региона. Жителям виднее, какие проблемы нужно решить в первую очередь: поставить фонари в темном переулке или отремонтировать дорогу.

В России сама идея участия граждан в распределении бюджетных средств начала реализовываться в рамках Проекта поддержки местных инициатив (ППМИ) в 2007 году и в форме непосредственного парципаторного финансирования, реализованного при участии Европейского университета Санкт-Петербурга. Русская служба Би-би-си узнала у участников проектов о том, что получилось в итоге.

ППМИ организуется совместно со Всемирным банком, сейчас в нем участвует восемь регионов. ППМИ отличается от классического партиципаторного бюджетирования тем, что жители не просто предлагают проекты для выделения денег, но и сами вкладывают свои средства. В инфраструктуру также инвестирует бизнес. Эту практику в России называют инициативным бюджетированием. Более подробно о ППМИ Русской службе Би-би-си рассказал Владимир Вагин - руководитель Центра инициативного бюджетирования при Научно-исследовательством финансовом институте минфина:

Владимир Вагин: ППМИ - это не единственная практика [инициативного бюджетирования], в 2010-2011 году партия "Единая Россия" и Общенародный фронт (ОНФ) решили эту популярную и модную тему взять себе на щит. Свои партийные организации на это дело натравили и органы власти. Они распредилили 80 млрд рублей с помощью "Народного бюджета" и "Народной инициативы", так это называлось. Но к сожалению, не преуспели в этом деле, потому что надо было прокукарекать, вот два года они прокукарекали, а потом тихо слили.

Правообладатель иллюстрации Ria novosti
Image caption Ремонт дорог - одна из самых популярных проблем, которые заботят участников ППМИ

Сегодня пяток только регионов - да даже и пяти нет - где в каком-то виде эти программы остались и в каком-то более-менее приличном виде работают. Самый главный недостаток - они не занимались институциональной инфраструктурой инициативного бюджетирования. Оно не может развиваться, если нет людей, которые этим занимаются на регулярной основе.

Мы сейчас как раз занимаемся тем, что мы готовим консультантов и создаем проектные центры. Это краеугольный камень, потому что власть одна не может эту процедуру организовать. Ей нужен в этом посредник. Власть если вместе с гражданами начинает садиться за круглым столом и разговаривать о своих проблемах, то чаще всего начинаются обвинения, взаимное непонимание, упреки и вообще очень мало конструктива.

А если применить к этому процедуры - причем простейшие, никаких фокусов, общеизвестные нормы: дать каждому возможность высказаться, не перебивать, сидеть напротив друг друга, - то появляется взаимопонимание.

У нас инициативное бюджетирование оказалось очень эффективным как инструмент вовлечения граждан, они охотно в этом участвуют. Муниципалитеты охотно в этом участвуют, потому что у многих муниципалитетов наши практики оказываются едва ли не единственными ресурсами для бюджета развития. У них сегодня очень мало денег, особенно на поселенческом уровне.

Би-би-си: ППМИ позволяет привлекать деньги и из области, и от населения?

В. Г.: Да, есть четыре источника поступления денежных средств в ППМИ. Первое обязательное условие - это, как правило, субсидия из бюджета субъекта федерации в муниципальное образование, которое проводит конкурс. Есть работы, которые отобраны в результате конкурсной комиссии, и они получают софинансирование из бюджета субъекта федерации.

Три других источника - это как раз самое важное и самое интересное. Государство говорит "мы дадим вам денег", чтобы вы определили, на какие проблемы надо потратить. Но обязательным условием является то, что вы привлекаете, во-первых, софинансирование муниципалитетов, чтобы муниципалитет крутился и искал деньги, если эта проблема им действительно важна.

Правообладатель иллюстрации Ria novosti
Image caption Участники ППМИ также активно продвигают проекты по организации водоснабжения

Дальше, это деньги граждан. В среднем по Российской Федерации, если говорить про соотношение, то порядка 70% - это государственные деньги в виде субсидий, 15% - муниципалитет и еще 15% - деньги населения и бизнеса.

Би-би-си: А люди, которые этим занимаются, - они за это денег не получают?

В. Г.: Активисты - нет. Вот представьте ситуацию: вы живете в каком-то месте, у вас есть проблема. Идти вам вечером от того угла дома до этого, а здесь темный двор. Ну ладно, вы один прошли, можете убежать, а жена, дочь? Иногда кто-то возвращается, им страшно идти по этому двору. И вот вы пишете бумагу в муниципалитет, в мэрию или префектуру, мол, у нас темно во дворе, поставьте три фонаря.

А они говорят: "Это дворы частные. Мы не можем здесь ставить фонари, это не наша территория". И начинают гонять друг другу бумаги о том, кто поставит фонари. В конце концов, прождав и получив ответы о том, что в вашем дворе поставить фонари невозможно, говорите: "Я готов сам заплатить за фонарь". Потом идете к жильцам и говорите: "Давайте каждый, кто сколько может, вложится, поставим эти три несчастных фонаря". Находятся люди, которые говорят, да, давайте, в этой темноте жить не хочется.

С этого и начинается софинансирование, вы хотите решить проблему. Государство, там, где дальновидные люди начинают видеть эти вещи, они понимают, что когда они софинансируют ваши фонари, то во-первых, вы гораздо лучше начинаете понимать власть - как она устроена и как она работает. Во-вторых, они понимают, что вы отвяжетесь от них, перестанете их бомбардировать письмами и без конца упрекать. Поэтому они говорят - окей, вы даем вам две трети денег, вы собираете одну треть, и эти фонари мы ставим.

Би-би-си: Власти это нужно только для того, чтобы население отвязалось?

В. Г.: Нет, это я вам рассказал самый банальный пример. Мы говорим, что есть три группы эффектов инициативного бюджетирования. Первая группа - экономические эффекты. Существенная экономия бюджетных средств - раз.

Правообладатель иллюстрации RIA NOVOSTI
Image caption Владимир Вагин считает социальные эффекты самыми важными эффектами инициативного бюджетирования

Дальше эффект - дополнительные деньги от людей привлекаются. Еще один экономический эффект - когда люди участвуют в реализации этого проекта, они контролируют этот проект, не надо платить никому за эти функции. И бережная эксплуатация - если с твоим участием и твоими деньгами все это происходило, то естественно, ты относишься к этому гораздо более трепетно.

Вторая группа эффектов - мы их называем управленческие или институциональные. Они характеризуют рост управленческой культуры, условно говоря. Это едва ли не единственный способ, когда они [чиновники] делают проекты, особенно муниципалы. Чаще всего они просто по смете контроль расходов осуществляют, но проекты они никакие не реализуют.

Мы их учим проектной организации труда: что такое составить проект, что такое составить смету, что такое вообще организовать реализацию проекта. Затем они учатся тому, как общаться с людьми. Как их вместе посадить на собрании, как их привести к тому, чтобы они выработали какую-то общую точку зрения.

И третья, наверное, самая важная группа - это группа социальных эффектов, как мы их называем. Социальные эффекты - это лояльность к власти увеличивается, к местной власти особенно, которая вместе с ними [гражданами] начинает что-то делать. Уровень доверия к ней начинает подрастать.

Но самое главное, для меня, по крайней мере, - что появляется соседство в результате реализации вот такого рода проектов, особенно когда они регулярно происходят. Люди начинают узнавать друг друга, людей, которые живут в одном дворе, в одном подъезде.

Это потрясающей важности эффект. У нас сегодня нет этого, нет других практик, которые бы позволяли такие соседства создавать, которые позволяли бы дворы объединять. У нас вот эта анонимность горожанина достигла просто катастрофических масштабов.

****

В 2013 году в России также было внедрено классическое (или каноническое) партиципаторное бюджетирование, когда граждане только помогают распределять часть бюджета. Этот проект реализуется по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб).

Правообладатель иллюстрации Ria novosti
Image caption Через инициативное бюджетирование население также пытается решить проблемы с уличным освещением

В процессе взаимодействия с властями выяснилось, что "нормальных людей" среди муниципальных чиновников ровно столько же, сколько среди других профессий, рассказали Русской службе Би-би-си научные сотрудники Центра "Res Publica" ЕУСПб Лев Шилов и Дарья Димке:

Би-би-си: Как люди реагируют на проект?

Лев Шилов: По-разному, на самом деле, недоверия, конечно, всегда больше. Недоверия больше в самом начале, но когда какие-то проекты получаются, то доверие растет. Всегда все думают, что это очередная какая-то уловка, что все всё украдут и все будет достаточно плохо.

Мы работает как раз над тем, чтобы это недоверие снимать - делом, не только словом. Надо показать, что есть реальный результат: вот люди обсуждали, люди выбрали инициативы, вот он объект построенный. Причем построен именно так, как хотели те, кто его обсуждал. Если вы это сделаете, то у вас через год будет гораздо больше желающих.

Би-би-си: Многие говорят, что в стране снижается политическая конкуренция, порой говорят даже о застое. Это как-то влияет на реализацию инициатив?

Л. Ш.: Мы стараемся быть вне политики. У нас есть очень четкие требования. Когда к нам приходят политические активисты - а такие приходят и начинают продвигать какие-то партийные проекты, - мы говорим: "Нет, ребята, мы только про гражданское общество, про гражданские инициативы". Если вы делаете этот проект как гражданин - пожалуйста. Если вы этот проект делаете как партия, или это у вас заявлено в партийной программе, извините, пожалуйста, - нет.

Би-би-си: А как вы выбираете регионы или города для проекта?

Л. Ш.: Мы работаем исключительно с тем, кто согласен и готов этот реализовывать. У нас есть система критериев для отбора поселений. Есть список вещей, которые там должны быть. Основное требование - местная власть должна быть готова с нами работать, потому что именно на их энтузиазме строится этот проект, мы не продавливаем ничего.

Дарья Димке: А местная власть готова в тот момент, когда у них уже есть некоторый опыт позитивного взаимодействия с жителями. Когда этого нет, они боятся. Они говорят: "Нас все ненавидят, договориться ни с кем невозможно, видели мы этих жителей, когда они приходят жаловаться".

Би-би-си: Получается, что участвовать в проекте соглашаются более демократичные чиновники?

Д. Д.: Да, соглашаются те, кто понимает, что есть проблемы, которые сейчас им без жителей не решить. Те, кто действует не потому, что вышел указ президента или что-нибудь еще про развитие местного самоуправления. Кто понимает - да, у нас есть куча проблем, у нас есть напряжение и что-то с этим напряжением нужно делать. И вообще, если вы не хотите, чтобы люди ходили исключительно на митинги, дайте им возможность заняться чем-то.

Би-би-си: Если смотреть на цифры, то можно заметить, что разрешают распределять небольшую долю бюджета, в основном около 1% бюджета ...

Л. Ш.: В Кировской области доходит до 20-30%. Но даже 1% действует. Здесь вопрос в сумме - она должна быть достаточно серьезной, чтобы люди поняли, что можно сделать что-то хорошее.

Д. Д.: Зависит от города и уровня зарплат. Например, в Сосновом бору, где уровень средней зарлаты высокий, потому что это город при ЛАЭС, там 20 млн - нормальная сумма. Там приходят бизнесмены, учителя, врачи, журналисты, потому что у всех есть идеи. Это был второй год проекта, видно, что администрация работает, никто никого не обманывает.

Би-би-си: Кировская область выглядит самой продвинутой в этом плане ...

Д. Д.: Она по сути ею и является. Потому что у них губернатор очень хотел этого всего, хотел давно и делает это давно. В Кировской области все немножко по-другому с чиновниками, чем в остальных регионах.

Л. Ш.: В ППМИ есть совершенно ударные регионы - это Тверская область прежде всего, Нижегородская область, Ставрополье. Там это уже давно и находится на уровне, который гораздо выше, чем у новых участников. Там есть четкое понимание, как работать с людьми. В этом отношении, конечно, - да, фигура губернатора очень сильно влияет и команда финансистов. Для работы непосредственно на земле нужна вот такая команда, которая понимает, что это важно, что именно на этом строится основа для гражданского общества и межбюджетных отношений.

Похожие темы

Новости по теме