Экономическое развитие России: тактика или стратегия?

  • 27 декабря 2016
Рубль на Красной площади Правообладатель иллюстрации Getty Images
Image caption Концепция развития России "Стратегия - 2020" выполняется в лучшем случае на треть

Центр стратегических разработок, который возглавляет бывший министр финансов Алексей Кудрин, опубликовал доклад о реализации "Стратегии-2020" - принятой в 2011-12 годах концепции долгосрочного социально-экономического развития России.

Планировалось, что реализация "Стратегии-2020" качественно изменит российскую экономику и общество к концу этого десятилетия. Опрошенные Центром эксперты, правда, сошлись на том, что в лучшем случае "Стратегию" удалось выполнить на треть. Что помешало?

Ведущий программы Михаил Смотряев беседует с экономистом Сергеем Алексашенко и политологом Андреем Кортуновым.

Михаил Смотряев: Наверняка существуют и более точные способы количественного измерения успешности той или иной программы. Но меня больше интересует, почему результат оказался таким скромным?

По большей части эксперты, которых опрашивал Центр стратегических разработок, ссылались на то, что реальный смысл реформ в процессе их осуществления утрачивался, они осуществлялись избыточно формально. Своего рода эффект итальянской забастовки. Настолько формально, что даже приводили к противоположному результату.

А из того, что удалось достичь, немалое количество, как, например, вступление России в ВТО, было заложено задолго до того, как стратегия эта была задумана и разработана, и в целом к достижениям именно тратегии-2020" не относится. Это справедливая оценка? Чиновники действительно оказались нерадивые, неграмотные, задачи, может быть, не очень верно сформулированы? Если так, то эти задачи, технологического свойства, новое поколение чиновников может легко решить?

Андрей Кортунов: Я думаю, в вашем вопросе уже содержится ответ. Здесь причины значительно более глубокие.

Во-первых, "Стратегия-2020" предполагала бюджетный маневр - предполагалось существенно увеличить расходы на образование, здравоохранение, другие сферы. При этом за счет сокращения, хотя бы временного, роста оборонных расходов.

Мы знаем, что этого не произошло, и это было одной из причин, по которой Кудрин ушел в отставку. Были обстоятельства, заложенные в самом начале выполнения этой программы.

Конечно, повлияли и внешние перемены. Тогда не было ни падения цен на нефть, ни санкций, ни общего обострения геополитической обстановки. Это тоже сказалось на частичном невыполнении отдельных положений этой стратегии.

К тому же не вполне ясен статус этой программы. Она никогда не утверждалась в качестве официальной стратегии развития страны, поэтому отношение к ней было соответствующее.

Сергей Алексашенко: Я соглашусь с последним положением, что эта стратегия никем никогда не утверждалась. И это позиция довольно широкого круга экспертов, у них есть своя точка зрения.

У правительства была так называемая "концепция долгосрочного развития", о которой в предисловии к этому документу написал Алексей Кудрин и которую эксперты не анализировали. Как написал Кудрин, она устарела к моменту принятия.

А анализировать исполнение документа, который никогда не являлся официальным, не утверждался ни правительством, ни президентом, ни парламентом - мы так с Андреем сейчас можем за 15 минут написать какую-нибудь стратегию, а через три года обсудить, выполнена она или нет. При этом ни у него, ни у меня нет функций по выполнению этой стратегии.

Он интересен с точки зрения аналитической - эксперты смотрят, как правительство отреагировало на те предложения, которые сделало экспертное сообщество, как правительство отреагировало на те вопросы, которые эксперты перед ними поставили, но это точно нельзя оценивать как деятельность правительства, оценки его деятельности.

В этом же отчете написано, как выполняются указы президента. Майский указ 2012 года соотносится со "Стратегией-2020". Очень интересный аналитический документ, много информации, но к нему нужно относиться - как эксперты оценивают востребованность их продуктов. Невысоко. Правительству не очень нужны экспертные рекомендации.

М.С.: Тем более что это не единственный подобного рода план, о котором известно только то, что он существует, кем-то прочитан, и, кажется, содержащиеся в нем положения приняты к сведению.

Но Центр стратегических разработок, которым руководит Алексей Кудрин, сейчас готовит очередной стратегический документ, и вроде бы как сам президент поручил им этим заняться.

Меня интересуют не столько те положения, содержавшиеся в тратегии-2020", как и в том документе, который сейчас испекается где-то в глубине Центра стратегических разработок, сколько колоссальный дисбаланс между тем, что предлагают эксперты, и тем, что делается - или не делается - на уровне исполнения. Это не первый набор благопожеланий в новейшей российской истории, но когда дело доходит до осуществления заложенных туда положений…

Вы уже упомянули про предполагаемые военные расходы. Предполагалось, что мы хотя бы не будем их наращивать, но не вышло, и так у нас всегда. И в этой связи где гарантии, что следующий совет экспертного сообщества, как бы он ни назывался и даже если он будет в той или иной форме утвержден президентом, как майские указы, где гарантия, что его будут выполнять?

А.К.: Были примеры относительно успешного выполнения отдельных положений отдельных проектов. Можно сослаться на документ, который мы условно называем "Стратегией Грефа".

В начале 2000-х годов был проведен целый ряд важных реформ. Достаточно сослаться на плоское налогообложение. Это следует считать успехом реализации тех стратегических документов, которые обсуждались на раннем этапе первого президентства Владимира Путина.

Но, что касается стратегий современных, то надо говорить о выполнении, или неполном выполнении, или невыполнении майских указов. Хотя и здесь, наверное, любая оценка будет достаточно субъективной. Как считать, по какому курсу, в каком контексте.

И можно опять сослаться на существенно изменившиеся внешние условия. Наши руководители неоднократно говорили и продолжают говорить о том, что целый ряд факторов зависит от внешних сил, поэтому мы вынуждены корректировать свою стратегию в соответствии с меняющейся внешней средой.

Мне кажется, что стратегия, которая разрабатывается в ЦСР - речь идет не о келейно готовящемся документе. Я сам немножко тоже вовлечен в эту работу и могу сказать, что здесь работает большая группа экспертов из разных организаций - из академических институтов, из университетской среды, и довольно гласно и интересно идет обсуждение различных аспектов этой стратегии. Но это будет не единственный вариант развития России, который будет предложен для ознакомления президенту.

Мы знаем, что параллельно идет работа в Столыпинском клубе, и там иные представления о том, как надо выстраивать стратегию развития России.

Возможно, что и это не последний вариант, который посмотрит президент. Пока что мы можем говорить лишь о наборе идей, насколько те или иные из этих идей будут использованы, об этом пока говорить рано.

М.С.: В идеях недостатка нет, у нас даже отделенная от государства церковь имеет по этому поводу точку зрения. Я не исключаю, что какой-то особый духовный путь стратегического развития России и РПЦ тоже президенту может представить.

Все эти решения о том, как нам немедленно улучшить жизнь в складывающихся очень непростых внешних обстоятельствах, вряд ли могут называться в полном смысле слова стратегическими. Это, скорее, латание дыр в краткосрочной, где-то, может быть, среднесрочной перспективе. Но стратегические направления движения здесь совсем другое.

Что касается тратегии-2020", там тоже шла речь о местном самоуправлении, развитии общественных институтов, поиске новой модели экономического роста - все это не делается, когда вы сидите на нефтяной игле и у вас под рукой телевидение, которое может на 150 ладов объяснить гражданам, почему то, что происходит, почему кошельки делаются тоньше, продукты дорожают, но при этом мы впереди планеты всей по совершенно абстрактным параметрам.

Пока это не изменится, можно планировать стратегическое развитие, но гарантий его выполнения не будет никаких.

С.А.: Я бы вернулся на шаг назад. Андрей начал обсуждать, почему стратегия не выполняется.

Принципиальная разница между стратегией Грефа и "Стратегией-2020" состояла в том, что программу Грефа писали люди, большинство из которых потом получили позиции в правительстве. И они попытались реализовать то, что написали. Кто-то более, кто-то менее успешно. Кого-то вообще не пустили делать то, что он хотел. Но это была программа действия тех политиков - программа Грефа тоже не была никак утверждена - которые пришли во власть и стали делать то, что они хотели.

В случае со "Стратегией-2020" практически никто из тех людей, кто ее писал, не привлечен во власть. То есть писали одни, а что-то делали другие.

Параллельно вышли майские указы президента, и в докладе ЦСР содержится очень жесткая оценка этих указов - что эти указы были написаны без участия экспертов. Часть их них были "концептуально неправильны", поэтому они не были выполнены. Некоторые указы не имели разработанной методики их исчисления. Не был решен вопрос об ответственности - федеральный центр или регионы и так далее.

Вообще называть это все стратегией достаточно бессмысленно. Помимо того, что это конъюнктурные решения - нужно это увеличить, это увеличить - когда в программе 2020 20 с лишним глав и 20 приоритетов - так не бывает. Стратегия - концентрация усилий на базовых направлениях. Их вряд ли может быть больше семи. Все стратегические документы говорят, что больше 7 направление уже неконтролируемо.

Когда есть большая группа экспертов, каждый считает, что именно его глава - самая главная и ни у кого нет полномочий включить или не включить ту или иную главу и расставить приоритеты. Это должны делать политики - премьер-министр Путин, который заказал эту стратегию или президент Путин, когда он стал президентом, президент Медведев, премьер Медведев. Кто-то должен был расставить приоритеты, сказать, что мы делаем упор на этом.

Это можно было сделать в 11, в 12 году. Задолго до введения санкций, задолго до снижения цен на нефть, но этого сделано не было.

Поэтому мне кажется, что говорить, что это - стратегия или какой-то стратегический документ - нет, это набор пожеланий. Неплохо было бы решить 1270 перечисленные проблем, но когда их столько и они не приоритезированы, обвинять бюрократию в том, что она плохо работает, не совсем справедливо.

Скажите, что есть 1270, но ваша зарплата или премия будет завесить от исполнения первых двенадцати. Тогда вы увидите, что бюрократия будет работать совсем по-другому.

М.С.: А будет ли? Политическая ситуация в стране не носит уже характер открытолиберальный, да вряд ли когда-нибудь и носила. С другой стороны, имея в виду бюрократический пласт, его размеры и степень проникновения, как у любой развитой бюрократии, сложно предполагать, что спущенные сверху указы будут выполняться только потому, что они спущены с самого верха?

А.К.: Есть хорошие определения бюрократии - она должна быть политически нейтральной, компетентной, и еще там есть несколько критериев. К сожалению, наша бюрократия практически ни одному из этих критериев не соответствует.

Есть разные люди, я не хочу никого обвинять, но можно согласиться с тем, что качество государственного управления в России находится не на очень высоком уровне и есть над чем работать.

Насколько эта задача реальна сейчас, когда бюрократия укоренилась и превратилась если не в класс, то серьезную социальную прослойку, сказать трудно. Может быть, был какой-то изъян "Стратегии-2020", которая затрагивала преимущественно экономические вопросы, не затрагивая вопросов социальных и политических. Почти не затрагивая. Были какие-то разделы гражданского общества, но они не были явно там основными.

Видимо, реализовывать программы стратегического характера в сфере экономики без какого-то целеполагания в социальной сфере, политической сфере вряд ли возможно.

М.С.: Мы здесь об этом говорили достаточно часто. Это можно считать стратегическим положением. Формирование гражданского общества, ответственности чиновников, формирование понимания у граждан, что чиновники - не божки местного значения, а наемный управленческий аппарат, который отвечает за свою работу. Это будет даже эффективнее, чем тринадцатая зарплата по итогам достижения двенадцати из 1200 перечисленных приоритетов?

С.А.: Я хотел бы выступить в защиту бюрократии. Нельзя говорить просто так, что у нас некомпетентная бюрократия и с этим связаны все наши проблемы.

Бюрократия у нас в России заполняет то пространство, которое ей дают. Как газ. Если ей дают власть, она сосредотачивается на том, что не сделаешь - не ошибешься.

У меня был опыт работы в государственных структурах. Если в государственном ведомстве, министерстве, центральном банке, аппарате правительства лидер, который предлагает решения, тянет за собой, бюрократия готова его поддерживать и выполнять. Бюрократ выполняет приказы, то, что ему дают сверху. Если ему сверху не дают никаких сигналов, что он будет выполнять, зачем ему что-то выполнять? Не надо однозначно говорить, что у нас бюрократия такая.

Возвращаясь к воспитанию гражданского общества. Парадокс состоит в том, что, когда экспертный ЦСР отранжировал все разделы программы по критериям их выполнения или невыполнения, в самом низу оказались два - первый, развитие общественных институтов вроде гражданского общества и второе - развитие подлинного федерализма, то есть власть, которая от бюрократии уходит на места. И то, и другое - с уровнем выполнения примерно 10%.

То есть те направления, о которых вы сейчас говорите, что они стратегические, теоретически правильные, что нужно и гражданское общество развивать, и что власть на места, и местное самоуправление должно играть большую роль - именно эти направления и не получили никакой реализации с точки зрения экспертов.

Пять лет назад эксперты давали свои предложения, и выясняется, что именно эти предложения были проигнорированы, и хорошо понятно, что это не случайно.

В системе авторитарного типа с вертикалью власти, где есть только один кабинет, в котором принимаются все решения, ни о какой гражданском контроле за действиями правительства, бюрократии, использованием бюджетных денег, никакой инициативы на уровне местного самоуправления быть не может.

Российская власть делала прямо противоположное. То есть делала все, чтобы бюрократия была неподотчетна. Поэтому бюрократия, как газ, заполнила все пространство, которое ей дали.

М.С.: Возникает вопрос: не имеет ли смысл в новых стратегических разработках на эту тему поменять местами лошадь и телегу. И сначала вынести вперед контролирующие функции общества, от которых пойдет все остальное (есть такая школа мысли). Или оставить как есть, гражданское общество приложится, да и нужды в нем особой нет. А как распределять нефтяные доходы, если они вдруг появятся, это задача для специалистов.

Понятно, что вообразить мгновенное развитие гражданского общества в России невозможно. Но настанет ли момент, когда не только эксперты экономического толка, но и политики в ближайших с тем, главным кабинетом в Кремле, осознают, что определенный элемент гражданского участия в жизни государства должен быть?

А.К.: На этот вопрос мне ответить сложно. Я подозреваю, хотя не могу этого доказать, что для многих людей, которые сегодня причастны к власти в России, перед глазами постоянно встает кошмар горбачевской перестройки.

Когда, в силу целого ряда обстоятельств, политическое развитие общества пошло быстрее экономических реформ. Когда гласность оказалась едва ли не единственным серьезным достижением перестройки, когда власть потеряла контроль над политическими, социальными, а, в конечном счете и над экономическими процессами в обществе. И все закончилось декабрем 1991 года.

Для многих людей, которые сегодня имеют отношение к управлению Россией, эта логика - телега впереди лошади или лошадь впереди телеги - определяется этими воспоминаниями. Как долго это будет, я не знаю.

Существует представление о том, что главное - это экономика, распределение нефтяных ресурсов, мобилизация каких-то возможностей на ключевых направлениях. А вот политические, гражданские вопросы - это от лукавого. И здесь недалеко и до Болотной.

М.С.: Протесты на Болотной не носили ярко выраженного экономического характера. Будет ли новый общественный договор между российской властью и российским народом? Будет ли он включать экономические параметры чуть шире, чем просто колбаса на прилавках, как было в сытые двухтысячные?

А.К.: Сегодня российская власть не имеет никаких экономических ресурсов положить что-то на чашу весов нового общественного договора.

Нужно помнить, что в первое десятилетие двухтысячных годов, до кризиса 2008 года, были постоянно растущие нефтяные цены. Только от роста нефтяных цен Россия получила 20 с лишним триллиона долларов. Россия как страна, больше половины получил бюджет.

В первые годы еще увеличили добычу нефти, до разгрома ЮКОСа. Тогда у власти были деньги на ту колбасу, которую получало российское население в обмен на отказ от политических реформ.

Сегодня у Кремля денег нет, и бюджетная стратегия на ближайшие три года говорит, что номинальные расходы бюджета будут заморожены, а с учетом инфляции они будут обесцениваться. Поэтому в чем может состоять общественный договор, не очень понятно.

Пару лет он держался на крымской эйфории, на враждебном окружении, но, судя по последним социологическим опросам, это тоже сходит на нет. Нельзя постоянно поддерживать, как на допинге, население на таком... В принципе можно, конечно. Гитлеровская Германия показывает, что и более длительной срок может поддерживаться такое состояние. Но власть понимает, что и в этом направлении двигаться опасно.

Так что в чем может состоять общественный договор, пока не очень понятно. Мы достаточно инерционно выходим из состояния общественный договор-2. Мы вам Крым, а вы нам поддержку. Поддержка обернулась падением уровня жизни на 15%.

Что дальше? Повысить уровень жизни для бюджетников - нет денег в бюджете для повышения уровня жизни. Экономика не растет, и средние зарплаты по экономике не растут. Что такого власть может предложить, пока непонятно. Ключевой вопрос, сколько протянется эта инерция.

М.С.: России не привыкать жить в состоянии осажденной крепости, во всяком случае в том, что касается лозунгов. Но известно, что это может затянуться на десятилетия, но в пределах одного поколения эта ситуация изменится.

Надежда на то, что или новая программа, которую ЦСР кует, окажется в этом плане более содержательной и, главное, будет принята к исполнению, или что нефть опять подорожает, на что надежда есть, но не очень большая. Ваш прогноз по ситуации в тех рамках, которые я только что задал?

А.К.: Сейчас говорить о стратегии сложно. Скорее, сейчас речь идет о тактике. Мне кажется, что главная цель, которая ставится властью, - обеспечить убедительные перевыборы президента Путина в 18 году, а потом уже, в зависимости от складывающейся ситуации, в том числе цен на нефть, определиться со стратегией реформ на следующий политический цикл.

М.С.: Ну, до 18 года, может быть, и хватит. Согласны с такой оценкой?

С.А.: Да, я считаю, что до завершения президентской кампании 18 года Владимир Путин, не затрудняя себя обсуждением экономических перспектив, это все будет обсуждаться в первой половине 18 года, и какая тогда сложится ситуация, какие будут цены на нефть. Этого сегодня никто не знает. Поэтому ЦСР, Столыпинский клуб могут писать любые программы, но они имеют к жизни ограниченное отношение. Все будет решаться через полтора года.

М.С.: Время от времени появляются, но потому быстро исчезают слухи о том, что по тем или иным причинам до 18 года ждать и не придется. Но из всего этого ясно, что задачи, в том числе и экономического благосостояния, решаются сейчас на сугубо конъюнктурном уровне, больше это напоминает деятельность сантехника по экстренному заделыванию дыр.


Загрузить подкаст передачи "Пятый этаж" можно здесь.

Похожие темы

Новости по теме