Шахрай: "Конституция из хаоса построила новое общество"

  • 11 декабря 2013
Сергей Шахрай
Image caption Сергей Шахрай считает, что внесение поправок в текст нынешней конституции может открыть "ящик Пандоры"

Один из разработчиков нынешней российской конституции Сергей Шахрай рассказал в интервью Русской службе Би-би-си, приуроченному к 20-летию принятия в России основного закона, о том, почему нельзя считать Россию президентской республикой и зачем нужно принимать специальный конституционный закон о российском парламенте.

С Сергеем Шахраем беседовал корреспондент bbcrussian.com Алексей Тимофейчев.

Би-би-си: Сергей Михайлович, как вы стали одним из разработчиков конституции?

Сергей Шахрай: Я был председателем комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР после первого Съезда народных депутатов. В этом качестве я был одним из 100 депутатов - членов Конституционной комиссии. Я также занимал в то время различные посты в правительстве, однако по отношению к конституции это вторично. Еще в 1992-м году я подготовил проект основного закона, известный в истории как "вариант ноль".

В 1993-м году Съезд народных депутатов попробовал отстранить от должности президента, была попытка импичмента. Отстранения не произошло, но патовость политической ситуации была очевидна. В итоге было принято решение провести референдум о доверии президенту и депутатам.

Когда стало ясно, что надо идти на референдум, президент Ельцин пригласил меня и Сергея Алексеева, юриста и теоретика международного масштаба, и спросил, успеем ли мы завершить работу над проектом конституции, чтобы он мог пойти с ней на референдум как с программным документом. Мы с Сергеем Сергеевичем подумали и согласились, потому что для любого юриста создать проект основного закона - это мечта. Было также понятно, на какой основе работать. У меня был уже опубликованный текст проекта конституции, у Сергея Алексеева также был свой проект, написанный совместно с Анатолием Собчаком.

Поскольку президентский вариант готовился в ситуации острого конфликта ветвей власти, мы использовали специальную технологию, с помощью которой новая конституция могла бы стать инструментом восстановления общественно-политического согласия.

Поэтому мы для начала положили на бумагу те принципы, по которым имелось полное согласие даже у противодействующих сторон. Эти принципы были закреплены в главе об основах конституционного строя.

Вопросы, по которым согласия на тот момент не было, мы изложили на другом листе бумаги и отнесли их решение на будущее - с помощью конституционных законов или толкований Конституционного суда.

В итоге Россия оказалась первой в мире не только в космосе, но и в вопросе конституции. Мы первые написали конституцию, которая из хаоса перемен построила новое общество и государство.

Президент-арбитр

Би-би-си: Многие, говоря о полномочиях президента в нынешней конституции, отмечают его преобладающее положение в системе государственной власти в России. Насколько обоснованы утверждения, что это явилось следствием победы Бориса Ельцина над парламентом в октябре 1993-го года?

СШ.: События 1993-го года были эпизодом гражданской войны. В ней нет победителей. То, что вы называете "парламентом", к осени 1993-го года фактически превратилось в прежнюю систему Советов. Реальный парламент в современном смысле слова возник после принятия новой конституции России.

Что касается полномочий главы государства, то согласно конституции 1993-го года президент больше не возглавляет исполнительную власть. То есть раньше был более сильный пост президента, чем сейчас. Теперь президент является арбитром и главой государства. Его непосредственные распорядительные, политические и правовые функции и полномочия - гораздо меньше, чем были в период с 1991 по 1993 годы. Говорю вам как юрист: если президент возглавляет исполнительную власть - это президентская республика.

А если, как в России, президент выведен из системы разделения властей и является арбитром, то это президентско-парламентская республика.

Другое дело, что в условиях "эпохи перемен" президенту приходилось многие сложные решения, связанные с продвижением реформ, брать на себя. Парламент фактически не принимал необходимых законов в области социально-экономического строительства, в сфере федеративных отношений. Правительство тоже избегало принимать непопулярные решения. В результате пришлось действовать президенту, двигать перемены своими указами.

Понятно, что политические противники стали говорить о "сверхсильном" президенте. Но в сложившейся ситуации Конституционный суд 30 апреля 1996-го года был вынужден записать в своем решении, что президент имеет полное право издавать указы с силой закона, если есть пробел в законодательном регулировании. Вот так в течение пяти лет президент и Конституционный суд создавали правовую систему страны. Это мало кто видит и понимает.

В результате правительство, которое предпочитало быть "ведомым" весь этот период, оставалось как бы в тени. Поэтому и сложилось впечатление, что президент занимает приоритетное положение в системе власти. На самом деле это было следствием конкретной ситуации. Президенту пришлось ради реформ двинуться на передовую с указами наперевес, поскольку он был обязан принимать непопулярные решения. А премьер правительства здесь шел ведомым, несмотря на то, что тогда были сильные главы кабинета - Виктор Черномырдин, Евгений Примаков. Исторически это было так.

Парламент как "клапан" и "гайд-парк"

Би-би-си: Судя по всему, вы не не разделяете тот взгляд, что известная фраза экс-спикера Госдумы Бориса Грызлова "парламент - не место для дискуссий" является выражением второстепенного места, зарезервированного за парламентом в конституции? При этом, с другой стороны, вы не против того, чтобы был принят специальный закон о Федеральном Собрании. Здесь нет противоречия?

СШ.: Напротив, конституция "резервирует", как вы выразились, очень серьезное место для парламента. Пожалуйста, не забывайте о том, что я сказал выше - у нас не президентская, а президентско-парламентская республика. Другое дело, что текст и фактические реалии не всегда совпадают.

Роль парламента зависит от двух обстоятельств: от того, как она закреплена в конституции, и от качества самого парламента, от качества депутатского корпуса. Согласно действующей конституции парламент определяется не только как законодательный орган, но и как представительный. Представительный характер парламента складывается из нескольких граней.

Во-первых, это означает, что парламент представляет интересы народа, который делегировал своим выборным представителям совокупность властных полномочий на строго определенный срок.

Во-вторых, еще одна ипостась представительской функции - это парламентский контроль. Парламент от имени и в интересах общественности должен контролировать эффективность деятельности органов исполнительной власти по управлению общественными ресурсами. Здесь есть куда и как развивать полномочия парламента.

Третья представительская функция парламента - согласование интересов всех общественных групп и слоев. То есть он просто обязан быть "площадкой для дискуссий", местом, открытым для всех ветров. Именно здесь трибуна для парламентской и непарламентской оппозиции, своеобразный "гайд-парк".

Именно потому, что многие из этих важных характеристик парламента еще недостаточно реализованы, требуется принятие федерального конституционного закона.

При этом мы сейчас стоим на пороге того, как буквально через год - два социальные интернет-сети полностью изменят политическую природу парламента. Это надо понимать, и к этому надо готовиться. Однако пока парламент к этому не готов, поэтому я и говорю, что нужен специальный конституционный закон.

Здесь нужно отметить самое главное - реальная сила парламента имеет под собой два источника. Один - это принятие законов. Второй - контроль за деньгами. Если парламент действительно контролирует бюджет и правительство, то это авторитетный парламент. Тогда не будут говорить, что у нас по факту суперпрезидентская республика. Однако с 2008-го года российский парламент очень много контрольных полномочий передал правительству. То есть парламент сам себя лишает власти.

Image caption По мнению Сергея Шахрая, кабинет Виктора Черномырдина оказался в тени реформатора-Ельцина

При этом парламент является одним из трех заложенных нами в конституции специальных механизмов поддержания общественно-политической стабильности, своего рода "клапанов" для сброса социального напряжения.

Еще одним "клапаном" помимо парламента является референдум. Собственно, первый закон, который я написал, это был закон о референдуме. Референдум четырежды отводил Россию от гражданской войны. Лучше выяснять отношения на избирательных участках, чем на баррикадах.

Третий "клапан" - Конституционный суд. Вспомним громкие процессы 1990-х годов. Это сейчас Конституционный суд в Питере, как бронепоезд, стоит на запасном пути. А в "эпоху перемен" многие сложные, конфликтные вопросы, имеющие огромное значение и для сохранения стабильности, и для становления новой российской государственности, разрешались именно в Конституционном суде.

Поправки - "ящик Пандоры"

Би-би-си: Вы, очевидно, согласны с той точкой зрения, что у российской конституции есть большой потенциал и она не мешает развитию парламентаризма, либерализации и демократизации политической системы?

СШ.: Вопрос сам по себе удивительный. Новая российская конституция является конституцией демократического правового государства. Без опоры на принципы и положения основного закона невозможно в принципе развитие парламентаризма, свободы и демократии.

Что касается потенциала - то он, действительно, еще не до конца реализован. И надо исполнять, а не поправлять конституцию.

Начинать править конституцию - это для нашей страны означает открыть "ящик Пандоры".

Во многом трагические события октября 1993-о года были бы невозможны, если бы до этого депутаты не начали править тогдашнюю конституцию. За год с небольшим было принято около 400 с лишним поправок, которые порой прямо противоречили друг другу. В результате каждая сторона могла доказать, что угодно, опираясь на один и тот же основной закон.

Конституцию можно развивать и совершенствовать даже по прошествии 20 лет, не вмешиваясь в ее содержание: достаточно таких инструментов, как принятие федеральных конституционных законов, решений Конституционного суда и так далее. И, кстати, это прекрасно понимает действующий глава государства, который по этой конституции руководит страной уже 14 лет, тогда как Борис Ельцин руководил всего 6 лет.

Би-би-си: Вам не кажется, что в случае с Госдумой само использование названия, отсылка к дореволюционному опыту российского парламентаризма, было не очень удачным, так как в то время у российского парламента было совсем немного полномочий?

СШ.: Название Госдумы, на мой взгляд, правильное. Это подчеркивание преемственности традиций, попытка соединить историю, прерванную революцией 1917-го года. Однако существенно другое. В истории нашей страны все попытки сделать парламент органом решающим заканчивались трагически. Посмотрим на октябрь 1993-го года. Трагедия всех наших предыдущих периодов заключалась в том, что фактическая власть и та, которая была записана в хороших или плохих конституциях, были в разных плоскостях. Написано – "Вся власть – Советам", а на деле руководит КПСС. Эта шизофрения - раздвоение власти - всегда заканчивалось трагедией. Поэтому сила парламента зависит не только от того, что там [в основном законе] записано, а в том, насколько развита политическая культура, правовое сознание, гражданское общество, в конце концов.

Не может быть сильным парламент, когда нет гражданского общества и многопартийной системы. Авторитет партий при опросах общественности мнения колеблется сейчас на уровне 2%… А если у тебя нулевой авторитет и ты отдаешь все полномочия нулю, то что будет с обществом и со страной?

Парламент надо выращивать, как сад, как английский газон. Нужно возвращать парламенту бюджетные полномочия, учить депутатов финансовому контролю и знанию конституции, возрождать культуру общества и авторитет депутата.

Би-би-си: Иными словами, вы совершенно не разделяете призыв многих оппозиционеров о необходимости перехода России к парламентской форме управления?

СШ.: Я же не против. Давайте только вместе построим реальное гражданское общество и подлинную многопартийную систему, чтобы было к чему переходить. А отдельные оппозиционеры, которые пока даже между собой не могут договориться, это ведь не парламент и еще не гражданское общество…

Новости по теме