2 ปีประกาศใช้ รธน. : สำรวจสิ่งที่ กรธ. คิด กับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในสนามเลือกตั้ง 2562

  • 5 เมษายน 2019
พานรธน. Image copyright Wasawat Lukharang/BBC Thai

2 ปีหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 กติกาสูงสุดฉบับนี้ถูกนำมาใช้จัดการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกเมื่อ 24 มี.ค. ท่ามกลางสารพัดคำถามที่ยังไม่มีคำตอบ และกำลังบ่อนทำลายความน่าเชื่อถือศรัทธาขององค์กรจัดการเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ผ่านการออกเสียงประชามติเมื่อปี 2559 ด้วยคะแนน "เห็นชอบ" ร้อยละ 61.35 ต่อ 38.65 หรือคิดเป็นคะแนน 16.8 ล้านเสียง ต่อ 10.5 ล้านเสียง

แม้ 2 พรรคการเมืองใหญ่ อย่างพรรคเพื่อไทย (พท.) และพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) ซึ่งเวลานั้นยึดกุมฐานเสียงรวมกันราว 27 ล้านเสียง พร้อมใจกันประกาศจุดยืน "ไม่รับร่าง" แต่ก็ไม่ทำให้รัฐธรรมนูญที่นำทีมยกร่างโดย มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ต้อง "มีอันเป็นไป"

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกนำมาใช้จัดการเลือกตั้งเป็นครั้งแรกภายใต้ระบบใหม่ที่เรียกว่า "จัดสรรปันส่วนผสม" แม้เป็น "กติกาที่ไม่ได้เลือก" แต่ "ผู้เล่น" ของ 2 พรรคการเมืองใหญ่ก็ลงสู่สนามเลือกตั้ง พร้อม ๆ กับผู้เล่นอีกนับหมื่นชีวิตจากพรรคการเมืองอื่น

ในวาระครบรอบ 2 ปีของประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 เมื่อ 6 เม.ย. 2560 และอยู่ในช่วงที่ "2 ขั้วการเมือง" กำลังเปิดฉากช่วงชิงการเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล บีบีซีไทยสำรวจ 5 ปัญหาที่เกิดขึ้นในระยะแรกของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญผ่านสนามเลือกตั้ง 2562 โดยเปรียบเทียบระหว่าง "สิ่งที่ กรธ. คิด" กับ "สิ่งที่เกิดขึ้นจริง"

Image copyright Wasawat Lukharang/BBC Thai
คำบรรยายภาพ โฉมหน้ามือยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 นำทีมโดย มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธาน กรธ. (คนกลางแถวหน้า) ก่อนเข้าร่วมพระราชพิธีพระราชทานรัฐธรรมนูญ เมื่อ 6 เม.ย. 2560

สกัด "เผด็จการรัฐสภา" ได้ "พรรคแบงก์ย่อย"

"ทุกเสียงมีค่า กาบัตรเดียว" คือคำขวัญที่ กรธ. เผยแพร่-ผลิตซ้ำในช่วงรณรงค์ประชามติ เพื่อชี้ชวนให้ประชาชนเห็นถึง "ข้อดี" ของระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสมที่ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวแล้วนำคะแนนผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขต ไปคำนวณหา ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ

ในเอกสาร "คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ" จัดทำโดย กรธ. เมื่อ เม.ย. 2559 สรุปสาระสำคัญของระบบใหม่ไว้ 9 ข้อ หนึ่งในนั้นคือการชี้ให้เห็นว่าพรรคการเมืองต้องเฟ้นหาผู้สมัครที่ดีที่สุดในแต่ละเขตเลือกตั้งเพราะมีผลต่อคะแนนรวมที่พรรคจะได้รับ ไม่ใช่ "ส่งเสาโทรเลขไปลงก็ยังได้รับเลือกตั้ง" ส่วนประชาชน "ไม่ว่าจะไปลงคะแนนเสียงให้ใคร ก็จะไม่สูญเปล่า"

ทว่าเป้าหมายที่ "ปิดไม่มิด" ของ "ผู้เขียนกติกา" คือการสกัดกั้นไม่ให้เกิด "เผด็จการรัฐสภา" ไม่ให้พรรคหนึ่งพรรคใดครองเสียงเกินกึ่งหนึ่งใน "สภาห้าร้อย" หรือมี ส.ส. มากกว่า 250 คนขึ้นไป จึงกำหนดสูตรคำนวณยอด "ส.ส. พึงมี" ของแต่ละพรรคการเมือง แต่นั่นไม่ทำให้ "ผู้เล่นหลัก" ที่ปรับตัวได้ไวอย่างพลพรรคเพื่อไทย (พท.) ยอมจำนน

หลังถอดสมการการเมืองออกมาได้เมื่อ ต.ค. 2561 พบว่า "สูตรพิสดาร" นี้ทำให้ พท. ส่อเค้าไม่ได้ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อแม้แต่คนเดียว จึงเกิดยุทธศาสตร์ "แตกแบงก์พันเป็นแบงก์ร้อย" ซึ่ง สุเทพ เทือกสุบรรณ ผู้ก่อตั้งพรรครวมพลังประชาชาติไทย (รปช.) คือนักการเมืองคนแรกที่ออกมาตั้งฉายาให้กับปรากฏการณ์นี้ผ่านบีบีซีไทย

Image copyright Wasawat Lukharang/BBC Thai

โดย พท. วางบทบาทเป็น "พรรคเขต" ส่ง "ส.ส. เกรดเอ" ลงสนามเลือกตั้ง ขณะที่แกนนำบางส่วน "แตกตัว-แตกทัพ" ไปสร้าง "พรรคปาร์ตี้ลิสต์" ขึ้นมาใหม่เพื่อเก็บคะแนนเสียงตกน้ำกลับมากองรวมกัน เป็นผลให้มีอย่างน้อย 4 พรรคถูกมองเป็น "พันธมิตรใกล้ชิด" ของ พท. ได้แก่ พรรคไทยรักษาชาติ (ทษช.), พรรคประชาชาติ (ปช.), พรรคเพื่อธรรม (พธ.) และพรรคเพื่อชาติ (พ.พ.ช.) โดยเฉพาะแกนนำ ทษช. ที่ยอมรับว่าการย้ายพรรคของพวกเขาเป็นไปเพื่อ "หนีกับดักรัฐธรรมนูญ" ที่อาจชนะเลือกตั้ง แต่จัดตั้งรัฐบาลไม่ได้

เกมย้อนศรรัฐธรรมนูญของ "ผู้เล่น" ฝ่าย "พรรคทักษิณ" เป็นสิ่งที่ "ผู้เขียนกติกา" อย่าง กรธ. ยอมรับว่า "คิดไม่ถึง" ว่าจะเกิดขึ้น ทว่ายุทธศาสตร์นี้ไปไม่ถึงเป้าหมายเมื่อ "พรรคแบงก์ร้อย" อย่าง ทษช. ถูกศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคในเวลา 17 วันก่อนถึงวันเลือกตั้ง เป็นผลให้ 100 เขตเลือกตั้งต้อง "แพ้ฟาล์ว" ไปเพราะไม่มีผู้สมัครในนามของ พท. และ ทษช. ลงสนามเลย

"ดูด ส.ต." ไปเพิ่มยอด ส.ส. ปาร์ตี้ลิสต์

นอกจาก พท. ที่ปรับตัวรับกติกาใหม่ บรรดาผู้นำพรรคต่าง ๆ ยังกำหนดให้การ "บุกไปแพ้" เป็นยุทธวิธีของตนด้วย ต่างคนต่างพรรคจึงช่วงชิงกันดึง "นักเลือกตั้งที่มีคะแนนติดตัว" เข้าสังกัด โดยเฉพาะ "ผู้สมัคร ส.ส. เกรดบี" และบรรดา "ส.ต. (สอบตก)" ที่เคยทำคะแนนได้ 20,000 คะแนนในการเลือกตั้งครั้งก่อน ๆ

ปรากฏการณ์ "ดูด ส.ส." จึงเกิดขึ้นอย่างอึกทึกครึกโครมในช่วงปลาย พ.ย. 2561 ก่อนครบ "เส้นตาย" ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ที่กำหนดให้ผู้สมัคร ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองไม่น้อยกว่า 90 วันจนถึงวันเลือกตั้ง (เวลานั้นกำหนดไว้เป็น 24 ก.พ. ก่อนเลื่อนเป็น 24 มี.ค.)

Image copyright Wasawat Lukharang/BBC Thai

เฉพาะอดีต ส.ส. ปี 2554 มีถึง 60 คนที่ขอย้ายสังกัด ในจำนวนนี้มี 31 คนที่ย้ายไปสวมเสื้อพรรคพลังประชารัฐ (พปชร.) ที่มี 4 รัฐมนตรีในรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นแกนหลัก โดย 23 คนชิ่งออกจาก พท. ส่วนอีก 8 คนเก็บกระเป๋าออกจากบ้านเก่า-พรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.)

ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ผู้สร้างตำนาน "ดูดยุคไทยรักไทย" (2544-2548) เคยระบุกับบีบีซีไทยว่า อดีต ส.ส. ที่ไหลออกจากพรรคตามแรง "ดูด" มี 3 ประเภทคือ คนมีคดี คนเป็นหนี้ และคนมั่นในใจคะแนนนิยมของตัวเอง

ท้ายที่สุดยุทธศาสตร์ "บุกไปแพ้" ของพรรคต่าง ๆ ได้ทำให้พวกเขามีคะแนนมหาชน (ป๊อบปูลาร์โหวต) เพื่อนำไปคำนวณยอด ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อสมใจ งานนี้เรียกว่า "ดูด ส.ต." แต่ได้เพิ่มยอด ส.ส. ปาร์ตี้ลิสต์

ว่ากันว่าพรรคที่มีผลงานดี เพราะ "ดูด-ดึง" ถูกตัว หนีไม่พ้นพรรคภูมิใจไทย (ภท.) ทำให้ขยับขึ้นสู่การเป็น "พรรคครึ่งร้อย" ในการเลือกตั้งหนนี้

Image copyright Panupong Changchai/BBC Thai
คำบรรยายภาพ พรรคภูมิใจไทยเปิดตัวผู้สมัคร ส.ส. ครบ 350 เขต ที่สนามช้าง อารีนา จ. บุรีรัมย์

บัตรใบเดียวสร้าง "รัฐบาลผสมที่อ่อนแอ"

การนำระบบจัดสรรปันส่วนผสมมาใช้ ยังก่อให้เกิด "ธรรมเนียมใหม่" ในทางการเมืองไทย เมื่อพรรคอันดับ 1 กับพรรคอันดับ 2 แพ้ชนะกันไม่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด ทำให้พรรคขนาดกลาง/เล็กกลายเป็น "เสียงชี้ขาด" ในการจัดตั้งรัฐบาล นี่เป็นประเด็นที่ฝ่าย "โหวตไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ" เคยชี้ประเด็นเอาไว้ว่าจะนำไปสู่การมีรัฐบาลผสมหลายพรรค-อ่อนแอ-ไร้เสถียรภาพ

ผลที่เกิดขึ้นจริงคือ พท. ในฐานะพรรคอันดับ 1 หิ้วว่าที่ ส.ส. เข้าสภาฯ ได้ 137 คน เปิดแถลงชิงการนำจัดตั้งรัฐบาล เมื่อ 25 มี.ค. โดยอ้างถึงประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้ "พรรคที่ได้ฉันทานุมัติให้มีที่นั่งในสภาฯ สูงสุดได้จัดตั้งรัฐบาลก่อน"

ในเวลาห่างกันไม่นาน พปชร. ในฐานะพรรคอันดับ 2 ขนว่าที่ ส.ส. เข้าสภาฯ ได้ราว 116 คน ก็ประกาศจัดรัฐบาลแข่งและเสนอชื่อ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกฯ ในบัญชีของพรรค เป็นนายกฯ ต่อไป โดยอ้างว่ามีคะแนนป๊อบปูลาร์โหวตสูงสุด 7.9 ล้านเสียง พร้อมระบุว่า "เป็นฉันทามติของประชาชนส่วนหนึ่ง ไม่มีเหตุผลใดทั้งสิ้นที่ พปชร. จะไม่เคารพ"

Image copyright Wasawat Lukharang/BBC Thai

อย่างไรก็ตาม คำอธิบายของแกนนำ พปชร. ได้นำมาสู่เสียงวิพากษ์วิจารณ์จากนักนิติศาสตร์และนักรัฐศาสตร์บางส่วนว่าระบบรัฐสภานั้นถือเอา "ผู้แทนประชาชน" เป็นสำคัญ ไม่ใช่ประชาธิปไตยทางตรง ส่วนการระบุถึงการไม่ต้องการให้ "เทเสียงทิ้งน้ำ" ก็แสดงให้เห็นข้อบกพร่องของระบบการจัดสรรปันส่วนผสมที่คะแนนป๊อบปูลาร์โหวต ไม่สอดคล้องกับจำนวน ส.ส.

ถึงขณะนี้มีอย่างน้อย 4 สูตรคำนวณ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อที่คิด-นำเสนอโดยนักการเมือง นักวิชาการ สื่อมวลชน บางสูตรสอดคล้องกับวิธีคิดของ กรธ. ซึ่งก่อให้เกิด "พรรคจิ๋ว" กล่าวคือ แม้พรรคเหล่านั้นได้คะแนนเสียงไม่ถึงเกณฑ์มี "ส.ส. พึงมีได้" หรือไม่ถึง 7.1 หมื่นคะแนน แต่ก็มีสิทธิได้ ส.ส. ด้วยวิธีการปัดเศษทศนิยม

แต่ทั้งหมดนี้ยังไม่มีใครทราบตัวเลข ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรคแน่ชัด และไม่มีใครล่วงรู้ว่า กกต. จะหยิบสูตรไหนขึ้นมาคำนวณ นอกจากนี้หาก กกต. สั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ ก็ย่อมกระทบต่อ "คะแนนดิบ" และจำนวน "ส.ส. พึงมี" ของแต่ละพรรค

ความปั่นป่วนในสภาฯ จากปัญหาเสียงเพิ่ม-เสียงลดนี้จะอยู่กับเราราว 1 ปี และทำให้สถานะของ ส.ส. บัญชีรายชื่ออันดับรั้งท้ายของพรรคต่าง ๆ ต้องแขวนอยู่บนเส้นดาย โดยผันแปรไปตามคะแนนเสียงของเพื่อนร่วมพรรคที่เป็น ส.ส. แบบแบ่งเขต หากพรรคไหนถูกแจกใบส้ม-ใบแดง คะแนนก็จะหายไป ต้องมาคำนวณยอด ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อใหม่ทุกครั้งไป

เปิดชื่อ "นายกฯ ในบัญชี" แต่อาจได้ "นายกฯ คนนอก"

"รู้ล่วงหน้า ใครมีสิทธิเป็นนายกฯ" เป็นอีกคำขวัญในเอกสาร "คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ" ของ กรธ. โดยถือเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้พรรคการเมืองแจ้งรายชื่อบุคคลที่จะเสนอเป็นนายกฯ พรรคละไม่เกิน 3 ชื่อ (มาตรา 88) แม้ขณะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ ทั้ง คสช. และ สนช. จะรุมคัดค้านในประเด็นนี้ แต่ กรธ. ก็ยืนยันหลักการเดิม "เพราะต้องการเปิดเผยให้สังคมได้ทราบตัวบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกฯ"

อย่างไรก็ตามหลักการที่ กรธ. เขียนด้วยมือในมาตรา 88 ก็ถูกลบล้างด้วยน้ำมือ กรธ. อีกเช่นกันในมาตรา 272 เมื่อเปิดทางให้รัฐสภามีมติยกเว้นการใช้ชื่อ "นายกฯ ในบัญชี" หรือพูดง่าย ๆ ว่าคือการเปิดช่องให้มี "นายกฯ คนนอก" ได้

ด้วยระบบเลือกตั้งใหม่ที่ "มีชัยกับพวก" ออกแบบไว้ ทำให้ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากในสภาฯ หากพรรคขนาดกลาง/เล็ก/จิ๋ว ที่ยึดกุมที่นั่งในสภาฯ รวมกันราว 124-133 ที่นั่ง และ "อุบไต๋" อยู่ พร้อมใจกันไม่สนับสนุนขั้วใดเลยในทางการเมืองไม่ว่าขั้ว พท. หรือ พปชร. ก็จะนำไปสู่การมี "นายกฯ คนนอก" นั่นหมายความว่า คนไทยไม่ได้ "รู้จริง ๆ" ว่าใครจะเป็นนายกฯ ตัวจริง เพราะรายชื่อแคนดิเดตนายกฯ ในบัญชีรวม 68 รายชื่อ ที่ 44 พรรคการเมืองส่งเข้าประกวด อาจไม่ใช่ชื่อที่ถูกพิจารณากลางสภาฯ

พรรคใหญ่ที่สุดคือ "พรรค ส.ว."

"255 เสียงมาจากประชาชน แต่ 250 คน (ส.ว.) มาจาก คสช." คือวาทะท้าย ๆ ที่คุณหญิงสุดารัตน์ เกยุราพันธุ์ แคนดิเดตนายกฯ ในบัญชีของ พท. ทิ้งไว้บนเวทีแถลงสัตยาบัน "หยุดยั้งการสืบทอดอำนาจของ คสช." ร่วมกันของ 6 พรรคการเมือง พร้อมประกาศจัดตั้งรัฐบาล 255 เสียงของพรรคที่เรียกตัวเองว่า "ฝ่ายประชาธิปไตย"

ตลอดห้วงเวลารณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง หลายพรรคการเมืองได้กล่าวโจมตี "ส.ว. เฉพาะกาล" ในฐานะกลไกหลักในการสืบทอดอำนาจให้ คสช. เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดให้สมาชิกสภาสูง 250 คน มาจากการสรรหาของ คสช. 194 คน, เป็นโดยตำแหน่ง 6 คน และมาจากการเลือกกันเองในกลุ่มวิชาชีพ ก่อนให้ คสช. เคาะเหลือ 50 คน นั่นทำให้ "ส.ว. เฉพาะกาล" ถูกเรียกขานไปต่าง ๆ นานา บ้างก็ว่า "ทายาท คสช." บ้างก็ว่าเป็น "มนุษย์ประวัติศาสตร์"

Image copyright WASAWAT LUKHARANG/BBC Thai
คำบรรยายภาพ การเลือก ส.ว. ใน 10 กลุ่มอาชีพ้งบประมาณราว 1,300 ล้านบาท แต่ดำเนินการอย่าง "เงียบ ๆ" เนื่องจากผู้สมัครไม่สามารถหาเสียงได้

แต่เหนือสิ่งอื่นใดคือการมีหน้าที่ร่วมกับ ส.ส. ในการเลือก "นายกฯ คนที่ 30" ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญ

เมื่อไม่มีพรรคการเมืองไหนได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาล่างตามเจตนารมณ์ผู้เขียนกติกา "พรรค ส.ว." จึงใหญ่ที่สุดในรัฐสภา เพราะมีเสียง 1 ใน 3 ของรัฐสภา

อีกทั้ง "ส.ว. ชุดนี้มีวาระ 5 ปี นั่นหมายความว่า จะได้ร่วมเลือกนายกฯ อย่างน้อย 2 ครั้ง

อ่านข่าวนี้เพิ่มเติม