Почему Россия и США снова не договорились о миротворцах на Донбассе?

Миротворцы ООН в Сирии в 2014 году Копірайт зображення Jinipix, TASS
Image caption Миротворцы ООН в Сирии в 2014 году

Помощник президента России Владислав Сурков и спецпредставитель США по Украине Курт Волкер на своей очередной встрече в Белграде обсудили вопрос о вводе миротворческой миссии ООН на восток Украины - и к согласию не пришли.

В совместном заявлении, опубликованном по итогам переговоров, говорится, что у России и США различаются концепции достижения мира в Донбассе, но стороны намерены проанализировать очередную встречу и "подумать о дальнейших путях решения этой проблемы".

Агентство ТАСС со ссылкой на Суркова добавляет, что представитель США передал России американские дополнения к проекту размещения миротворцев в Украине. По словам Суркова, эти дополнения насчитывали 29 абзацев, однако только три из них российской стороне показались приемлемыми.

Сурков и Волкер уже встречались 21 августа в Минске, а 7 октября - в Белграде. В начале ноября спецпредставитель США предложил Украине не вносить конкурирующую резолюцию по миротворческой миссии ООН на Донбассе в ответ на аналогичную российскую инициативу и попытаться прийти к согласию по основным принципам, на которых должна базироваться эта резолюция. В ответ министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что текст украинской резолюции относительно миротворцев ООН на Донбассе фактически готов.

Русская служба Би-би-си решила разобраться в основных противоречиях, которые не дают сторонам договориться.

В чем разногласия сторон по поводу введения миротворцев?

Первым о возможности введения миротворческого контингента ООН на Донбасс заявил Киев. Случилось это в начале 2015 года, после потери Украиной контроля над стратегическим транспортным узлом Дебальцево. Интенсивные бои за этот город продолжались уже после подписания "вторых минских соглашений": уже тогда в Киеве говорили, что эти договоренности вряд ли будут работать, и на востоке Украины нужны более эффективные гаранты соблюдения тишины.

Так или иначе, в марте 2015 года Киев обратился к ООН и ЕС с просьбой рассмотреть возможность введения на Донбасс миротворческого контингента и прислать в регион оценочную миссию для определения его параметров.

Однако к инициативе Украины отнеслись без энтузиазма и в Москве, и в тех организациях, в которые Киев обратился.

Хотя тема введения на Донбасс миротворческой или полицейской миссии регулярно поднималась украинскими лидерами в публичной риторике, новое звучание эта идея обрела только в сентябре 2017 года, когда в пользу ввода миротворцев на восток Украины неожиданно высказался Владимир Путин.

Но даже после этого прорыва в решении вопроса о том, появятся ли в зоне конфликта "голубые каски", не произошло, а в МИД Украины и вовсе назвали заявление Путина "очередной попыткой России как стороны конфликта представить агрессию внутриукраинским конфликтом". Это лишний раз доказало, что видения Киевом и Москвой того, как должен выглядеть, где дислоцироваться и какие задачи выполнять миротворческий контингент, кардинально различаются.

Прежде всего, Владимир Путин считает, что миротворцы должны быть размещены исключительно на линии разграничения между конфликтующими сторонами и выполнять функции охраны наблюдателей ОБСЕ.

В Киеве убеждены, что миротворцы должны присутствовать на всей территории самопровозглашенных республик и, прежде всего, на не контролируемом Украиной участке российско-украинской границы. Киев и западные страны заявляют, что именно через этот отрезок границы Россия поставляет в Донбасс живую силу, военную технику и боеприпасы. В Москве отвергают эти обвинения, а Владимир Путин в прошлом месяце заявил, что закрытие границы между непризнанными республиками и Россией может привести к резне.

Кроме того, в Киеве говорят, что в составе миротворческой миссии не должно быть "представителей страны-агрессора". В России, которая не признает себя участником конфликта на Донбассе, национальный состав потенциального контингента пока не комментировали.

Бесспорным фактом является то, что Россия как постоянный член Совбеза ООН может заветировать любое миротворческое предложение Украины.

Однако правдой является и то, что скептически к предложениям Москвы относятся в Вашингтоне.

"Детали того, что было предложено (относительно формата миротворческой миссии Россией), я думаю, на самом деле еще больше разделят Украину, а не решат проблему", - заявил недавно спецпредставитель Госдепа США по вопросам Украины Курт Волкер.

Копірайт зображення Спринчак Валентин, TASS
Image caption Через неконтролируемую Украиной границу Россия поставила на Донбасс уже 70 гуманитарных конвоев. А по мнению Киева, также оружие и военных

Почему России важен контроль над границей?

В тексте вторых "Минских соглашений" пункт о "восстановлении полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины" идет под номером 9 и ему предшествуют пункты об амнистии для участников конфликта, обмене заложников по принципу "всех на всех", начале "диалога о модальностях проведения местных выборов".

Исходя из этого, в Москве трактуют документ таким образом, что пока Украина не начнет выполнять политическую часть соглашений в части, касающейся проведения местных выборов, речи о возврате границы не идет. В Киеве, в свою очередь, настаивают на том, что до тех пор, пока контроль над границей сохраняют сторонники самопровозглашенных ДНР и ЛНР, выполнять политическую часть мирного плана невозможно.

Копірайт зображення Getty Images
Image caption На востоке Украины продолжается противостояние военных с вооруженными сторонниками самопровозглашенных республик

Контроль над границей для России важен, поскольку через нее она фактически обеспечивает существование двух самопровозглашенных республик. К тому же в случае эскалации боевых действий контроль над границей позволит России вмешаться в ход конфликта. Хотя в Москве неоднократно отрицали участие кадровых российских военных в боевых действиях, многочисленные журналисты, работавшие в регионе, свидетельствовали об обратном.

Президент России Владимир Путин полагает, что если контроль над границей будет передан украинской стороне без соответствующих политических гарантий, то на территориях нынешних ДНР и ЛНР может начаться "резня" сторонников независимости. Вместе с тем, опыт 2014 года, когда украинские войска вернули под свой контроль такие большие города Донбасса как Мариуполь, Славянск, Краматорск, Северодонецк или Лисичанск, показал, что никакой резни сторонников ДНР и ЛНР в этих городах затем не происходило.

Что нужно для введения миротворцев? Как принимается решение?

Процедура на уровне ООН прописана достаточно подробно: эта организация послала уже десятки миротворческих миссий, и если удастся наработать приемлемый для всех заинтересованных сторон вариант резолюции, то вопросов тут не возникнет.

Другое дело - как введение миротворцев будет процедурно оформлено в правовом поле Украины, которая еще никогда не сталкивалась с необходимостью легализировать присутствие миротворцев на своей территории.

Решение о допуске в Украину миротворцев должна будет принять Верховная Рада - по аналогии с разрешением въехать на территорию страны иностранным контингентам, принимающим участие в международных учениях.

По всей видимости, парламенту нужно будет специальным законом урегулировать и ряд других вопросов: от логистических моментов до особенностей взаимодействия "голубых касок" с украинскими армией и полицией.

Копірайт зображення Getty Images
Image caption Крупнейшим в истории считается миротворческий контингент, введенный ООН в Конго

Тут могут появиться проблемы другого рода: как именно будет прописана в этих документах миротворческая миссия.

По идее, согласие на введение контингента должны дать все стороны конфликта.

Однако в Киеве и в Москве определяют эти стороны по-разному. Если Киев называет воюющей стороной Россию, то в Москве причастность к конфликту отрицают и утверждают, что о введении на Донбасс миротворцев Украина должна договариваться с самопровозглашенными ДНР и ЛНР.

Шансы на то, что Верховная Рада поддержит документ, который каким-либо образом легализирует непризнанные образования на востоке Украины, минимальны.

Что значит восток Украины для Порошенко и Путина как политиков?

Если в России вопрос Донбасса скорее ушел из актуальной повестки дня, то в Украине он по-прежнему остается определяющим. В 2019 году Киев ждут президентские и парламентские выборы, и видение участниками этих кампаний того, что делать с востоком, будет главным вопросом, который будут ставить им избиратели.

Порошенко об участии выборах формально еще не заявлял, но мало кто в Киеве сомневается, что он будет бороться за переизбрание.

Он по-прежнему остается лидером большинства президентских рейтингов, но о победе в первом туре, как это было в 2014 году, он не может даже мечтать. Оппоненты яростно критикуют "Минские соглашения", одним из архитекторов которых он был.

В этой ситуации любой значимый прорыв в деэскалации конфликта на востоке стал бы мощнейшим фактором, способным повысить шансы Порошенко на победу на выборах. Если перелома на Донбассе удастся достичь с помощью введения туда миротворческого контингента - или, по крайней мере, представить это в таком качестве избирателю, - Порошенко этим воспользуется.

Достижение компромисса и появление перспектив успешного разрешения украинского кризиса мог бы использовать в своей предвыборной кампании и Владимир Путин, но согласование позиций Москвы, Киева и Вашингтона по формату миротворческой миссии рискует так затянуться, что до марта 2018 года стороны могут просто не успеть договориться.

Чем миротворцы ООН отличаются от наблюдательной миссии ОБСЕ и в чем разница их статусов и полномочий?

Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ в Украине (СММ) начала свою работу 21 марта 2014 года после обращения правительства Украины в ОБСЕ и консенсусного решения всех 57 стран-участниц ОБСЕ. СММ - это невооруженная гражданская миссия, которая работает 24 часа в сутки, 7 дней в неделю. Ее основные задачи - это беспристрастно и объективно наблюдать за ситуацией в регионе и регулярно публиковать отчеты о том, кто из сторон конфликта нарушает режим прекращения огня.

Наблюдатели ОБСЕ с самого начала столкнулись со значительным недоверием с обеих сторон конфликта и неоднократно жаловались на то, что либо украинские военные, либо вооруженные сторонники независимости ДНР и ЛНР препятствовали доступу членов миссии к местам, где могут находиться неотведенные от линии соприкосновения тяжелые вооружения.

Копірайт зображення Getty Images
Image caption Миротворческий контингент - правда, не ООН, а НАТО - до сих пор можно увидеть в Косово

Неоднократно поднимался вопрос о возможности вооружения наблюдателей ОБСЕ хотя бы легким стрелковым оружием, чтобы они были лучше защищены, но против этой инициативы категорически выступали нынешние власти в Донецке и Луганске.

Миротворческие силы ООН, если они все же будут введены в регион, будут обладать куда более широкими полномочиями: они смогут развертывать свой контингент для предотвращения конфликта, они могут участвовать в разоружении, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов. Частью их полномочий может стать также разминирование, реформирование сектора безопасности, защита прав человека, оказание помощи в проведении местных выборов - подобных полномочий у мониторинговой миссии ОБСЕ нет.

Сколько нужно миротворцев, чтобы остановить войну, и сколько их было в других местах?

За несколько дней до очередной встречи Суркова и Волкера газета The Wall Street Journal опубликовала статью, в которой со ссылкой на свои источники сообщила, что США готовы предложить России разместить на востоке Украины 20 тысяч миротворцев. Глава комитета российского Совета Федерации по обороне и безопасности Виктор Бондарев увидел "прямую угрозу Донбассу" в столь масштабной миротворческой миссии. Отметив, что это почти две дивизии, он задался вопросом: "Чем будут заниматься на востоке Украины 20 тысяч вооруженных людей?"

На сайте ООН отмечается, что в настоящее время Организация проводит 15 операций по поддержанию мира, а всего, начиная с 1948 года, была проведена 71 миротворческая операция.

Если предложенный США формат будет принят, миротворческая миссия на востоке Украины станет одной из крупнейших в истории. Похожий по численности контингент (около 20 тысяч человек) в 1960-1964 годах был размещен в Конго, своих военных для участия в миротворческой операции тогда отправили 30 стран мира. Во время миротворческой операции ООН в Конго в авиакатастрофе в Северной Родезии погиб генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд, а всего за годы миссии организация потеряла около 250 миротворцев и гражданских сотрудников.

С 1978 года миротворцы ООН работают в Ливане, где они изначально наблюдали за процессом вывода израильских войск из южной части страны, обеспечивали безопасность в регионе и помогали правительству Ливана вернуть управление над южной частью страны. Если изначально в Ливан вводили около 4 тысяч миротворцев, то к 2015 году их число выросло до 10 тысяч.

Новости по теме