中国欲善"一带一路"之事先利外援之器

亚的斯亚贝巴非洲联盟总部大楼 图片版权 EPA
Image caption 中国对外援助的最多份额给了非洲。图为中国援建的非洲联盟总部大楼,耗资约1.5亿欧元,彰显北京作为大国在非洲大陆的影响力。

中国将组建"国家国际发展合作署",整合外交援助,以期着眼"一带一路",解决外援政出多门,义利不分的乱象。

这是随着在国际上经济影响和位置作用的不断提高,中国从资本流入国转变为资本输出国后,在外交事务上做出的重大机构调整举措,目的使对外援助和外交政策更好结合。

对"一带一路"著有不少学术著作的中国人民大学国际事务研究所所长王义桅教授对BBC中文表示,重整对外援助机构是中国政府应对形势变化,参考欧美国家经验,加强对外援助工作的统一协调和效率之举,意在使得中国对外援助、合作发展更好服务于"一带一路"目标,包括建设人类命运共同体、绿色发展等,加强国际合作,以更好体现中国作为一个负责任大国承担国际责任的做法。

纵观西方大国的国际援助,参与通常是多元化的。其中国际和各国非政府组织的参与非常活跃,与当地非政府组织与民众联系更密切。这使得有关项目降低成本,提高效率,加强了信息回馈和评估的质量。中国是否也会在重整援助机构后,更重视其对外援助的多元化参与呢?

中国非政府组织创绿研究院的研究员李秀兰也注意到2018年的中国人大政协两会上机构调整的这个动作。她表示,这是中国对外援助合作的一个顶层设计举措。如果未来能借鉴西方做法,增加中国社会组织参与,将会更有助于中国借助"一带一路"的倡议,在全球治理中发挥和提升其绿色影响力,体现中国的“软实力”。

“新殖民主义”与“冤大头”

对外援助是增强一国外交影响的手段。中国传统上长期援助的非洲也是其近年来投入巨额投资、似乎直追非洲资金最大来源美国的援助和投资额的地方。近年来,中国与非洲的贸易额远超美国与欧盟。中非经济联系十分密切。

非洲虽然是经济发展在各大洲中最慢的一个,但在过去十多年里经济效率保持增长、高于世界平均水平。非洲似乎成了集中体现中国对其外援认识、国际上对中国外援认识的焦点之一。

不论是2014年中国官方的外援白皮书,还是近年来的国际研究发现,似乎均确认中国对外援助的最大份额的目标地都在非洲,约占中国外援额的半壁江山。这里也是“一带一路”一个重要干道的另一端。

几乎与中国准备成立"国家国际发展合作署"的同时,美国时任国务卿蒂勒森在其短暂、并且是最后一次的非洲之行中,警告非洲各国政府表示:中国在非洲投资腐败,接受中国资金导致债务问题,将有丧失主权的风险。这是特朗普政府外交事务领导人首次访问非洲大陆。(蒂勒森提前回美,随即被解除职务。)

王义桅就非洲的情况表示,中国倡导的"一带一路"目标是打造人类命运共同体,援助合作不仅有利于扩大中国外交影响,也是和受援国互利互惠的。这完全不是蒂勒森所说的"控制"。他说,蒂勒森的这个观点并无新意,过去多年来就有对中国在非洲"扶植腐败、不民主、独裁政权"、实施"新殖民主义"的指责。这些指责无视了非洲各国对中国没有附加条件的投资欢迎的客观事实。

在中国大多普通民众的观念中,甚至在中国官方的宣传中,也没有多少把对外援助看作“合作共赢”的意识。改革开放前中国出于意识形态“勒紧裤腰”对外无偿援助模式深深根植在很多中国民众脑海。他们认为,在中国国内经济放缓、外汇储备下降、尚有不少贫困人口的情况下,动辄上千万或上亿元的“外援”是中国“政府拿纳税人资金在海外乱撒钱”,忽略国内民众提高生活水平需要。

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Image caption 美国前国务卿蒂勒森在其所短的非洲之行中警告非洲各国政府表示:接受中国资金导致债务问题,将有丧失主权的风险。

即使是在中国央视2018受到“种族歧视”质疑的节目中,中国帮助援建非洲铁路、培训乘务员,虽然是中国对亟需基础设施的非洲经济提供的帮助,但似乎描绘成了中国单方对非洲的施舍,没有反映出非洲为中国经济提供的机遇和两者的互补性,包括非洲市场给中国资本过剩和产能过剩的市场提供的机遇。当“平等互利,发展共赢”被描绘成非洲人“希望攀上高富帅”的中国人的时候,对内对外都造成极为扭曲的印象。

义利

王义桅介绍说,过去中国对外援助工作主要由中国商务部执行,外交部协调的方式已经不适应中国已经从引资大国转变成投资大国的现状,由于政出多门,缺乏协调和透明度,旧的管理框架影响到中国对外援助的有效性和发展的有效性。新的外援领导框架将有利于中国采纳国际通行做法,加强全球治理的理念。

在中国改革开放后,商务部主要考虑的是经济效益。“义”和“利”混杂在一起:中国的优惠贷款与对外援助项目捆绑在一起,最后又承包给中国企业,非中国公司能拿到的项目非常少;中国的海外援助项目主要是成套项目,具体建设往往交给中国各省的国际合作公司,采购和劳务都是国内购买,对受援国当地人劳动力等市场发展作用有限,自然容易引起不少当地人的不满。

由于缺乏透明性,国际社会对中国“神秘的”外援也认识不清。比如美国学者创建的中国对非洲援助数据库Aiddata,甚至中国官方的白皮书,都将一些优惠贷款的商业投资都归类于援助款项。Aiddata的研究显示中国对非洲的援助金额直追美国,但不同于美国主要是促进受援国家的经济发展和民生改善的援助,中国的援助让一些受援国债台高筑。

中国商务部的官员又回应称,中国对非洲援助数额被过分夸大。比如用来鼓励中国国有或私营企业与非洲企业开展合作项目、有赢利目的而非单纯帮助非洲发展的“中非发展基金”被错误计算为援助。但这些统计方法增加了中国援助的道德风险。

Image caption 美国学者建立的中国与美国对外资金输出数据比较。

"发展陷阱"

在两会上,提出的相关方案是拟将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合,组建国务院直属的国家国际发展合作署。"拟定对外援助战略方针、规划、政策,统筹协调援外等重大问题","确定对外援助项目并监督评估实施情况"。但"对外具体工作执行仍然由有关部门按分工承担"。

王义桅指出,中国对非洲的很多援助合作是顺应发展中国家的需要,都是没有附加条件的,目的正是为了让非洲避免所谓的"发展陷阱"问题。(即经济发展落后的国家接受了大量资金援助,但经济却无法发展起来。)

他说,新的对外合作发展框架将更多借鉴国际通行做法,加强中国对外援助事务的透明性,遵循绿色和可持续发展的原则,更好落实全球治理的理念。在这方面亚投行开启了很好的可持续发展做法。

李秀兰表示,中国目前对外援助合作仍无法做到西方国家对外援助合作中的较高程度的多元化参与。仅由官方执行的援助合作因为透明度不够,缺乏对援助合作效果更客观的评估,反而增加了外界的疑虑和误解,减弱了援助效果。

在这点上,如果加大非政府组织参与,反而可以加强对受援国家当地各阶层的沟通,特别是在南南合作、绿色发展、气候变化和环保等议题项目上。因为非政府组织在当地更容易"接地气",参与有关项目,在促进与“一带一路”沿线国家的政策沟通和民心沟通方面,将起到官方无法替代的作用,并有利于提供项目反馈和政策建议,推动发展共建。

她也坦承,目前中国本土的非政府组织的能力、人员素质等方面仍存在不足,参与国际发展项目机会有限。希望这也能在中国健全对外发展合作机制时,除了顶层设计,也能考虑到多元参与。

就非政府机构的参与国际援助,王义桅说,目前在参与多元化方面,国内的一些组织行会已经有所参加,也许未来可以进一步探讨。

目前,中国重整对外援助、改革政府机构的步子已经迈出。它的实际做法和效果,也许将随着一带一路的延伸得到检验。

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