中国通过国家监察法 “双规”办案走向合法

2018年3月18日,人民大会堂 图片版权 AFP/Getty
Image caption 监察法的办案对象将扩大到所有行使公权力的公职人员

中国人大已经于3月18日选举了杨晓渡国家监察委员会主任。20日,中国人大毫无悬念地表决通过了《中华人民共和国监察法》。

2017年以来,中国学界中就一直存在对即将出世的国家监察法的担忧,有网友甚至称,即将成立的国家监察委与可能与古代的“东厂”并无二致。

那么,这到底是一部怎样的法律?它又会产生怎样的影响?

从党内监督到国家监察

在中国,80%的公务员和超过95%的领导干部都是共产党员,但这部《中华人民共和国监察法》的办案对象扩大到了所有行使公权力的公职人员,此前的行政监察法针对的只是行政机关及其工作人员。

草案称,机关公务员、国有企业管理人员、公办单位(教育、科研、文化、医疗卫生、体育等)中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员,以及其他依法履行公职的人员都将成为监察对象。

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Image caption 3月18日,中纪委副书记杨晓渡当选国家监察委员会主任

中国人大常委会副委员长李建国在13日做的报告称,制定监察法是“对中国历史上监察制度的一种借鉴”,是“反腐败国家立法”,设立的目的是为了“使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

国家监察委将与纪委合署办公。由于针对的还是以公权力犯罪为主的案子,检察院的反贪污贿赂、反渎职侵权以及预防职务犯罪三个部门的职能及大部分人员都将被剥离出来,转移至新成立的监察部门。

一位接近检察系统、要求匿名的人士告诉BBC中文,中国最高人民检察院已经调动了近150人至新成立的国家监察委。另外,地方检察院的反贪局工作人员也有已经调至地方监察委的。

草案规定,国家监察委由全国人民代表大会产生,地方监察委则有地方各级人大产生。监察委有监督、调查、处置的权力和职责。

2017年11月7日至12月6日,监察法草案在中国人大网全文公开,征求社会公众意见。12月,人大常委会认为“已经比较成熟,决定将监察法草案提请全国人民代表大会审议”。

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Image caption 2017年10月,中共十九大报告提出将用"留置"取代"双规"

从“双规”到留置

去年10月,习近平在中共十九大报告中明确提出,监察人员将用留置取代“两规”措施。留置是指留置在特定场所交代问题。

“两规”又称“双规”,是中共党纪检监察机关查办案件的一种特殊措施,要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。这种措施长期以来一直遭到外界批评。

2016年,人权观察曾发表报告称,根据媒体报道,自2010年以来至少有11人在被“双规”时死亡。那么,从“双规”到“留置”,能否消除外界对其可能侵犯人权的质疑?

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水指出,监察法草案中对留置笔墨较重,说明已经意识到了留置可能造成人身伤害,怕人员滥用权力。监察法草案规定,留置时间最长不得超过半年,但此前的“双规”并无期限可言,有的公职人员甚至被关了三、五年。

草案规定,“讯问被留置人员应当合理安排询问时间和时长”。此前,纪委及监察机关办案时采用的疲劳审讯,也就是变相的刑讯逼供,一直被公众所诟病。但监察法草案并没有明确保证被留置人员的休息时长,只是采用了模糊的“合理”二字。

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Image caption 从"双规"到"留置",能否消除外界对其可能侵犯人权的质疑?

北京大学法学教授姜明安告诉BBC中文,他认为,应该明确规定晚上11点至早晨6点之间不得审讯。“什么叫合理的时间?是三个小时六个小时还是八个小时?现在弹性太大了。”姜说。

姜明安也承认,二审草案比一审草案进步很多,作为法学专家,他在一审草案时被邀请去参加了座谈会。一审草案规定,监察委会将材料提交至检察院提起公诉,检察院若决定不起诉,需要征求监察委的意见。“我们认为,检察院如果决定不起诉都要征求监察委的意见,那就没有意义了。后来他们采取了我们的这条意见。”

“一审草案还称,被留置后,应当在24小时内通知被留置人员所在单位或家属,在我们的要求下,他们将‘或’改成了‘和’。虽然他们没有采取我们的全部意见,但能改一些我们还是觉得不错了。”姜明安告诉BBC中文。

留置过程中最引起外界关注的是,期间不允许律师介入。浙江省监察委员会主任刘建超则在接受内地媒体采访解释了禁止律师介入的原因。他称,监察委员会不是司法机关,因此它不受刑诉法约束,另外,调查过程中要排除干扰,防止损毁证据,防止泄密。

一位要求匿名的中国律师告诉BBC中文,在实际中,此前涉及公权力犯罪的案子在侦查阶段,很多时候都不让律师介入,侦查结束后才让律师介入,但那个时候意义已经不大了。“我感觉是法条上后退了,但实践中它是保持现状的。这个谈不上什么退步,但也没什么进步,不进则退嘛,只能这么说。”

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Image caption 谁来监督监察委?不愿透露姓名的律师说,"监察委只能靠自我监督"。

权力过大引发的担忧

草案规定,监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。同时,监察委独立行使监察权,他们的行为不受任何行政机关、社会团体及个人的干涉。

草案还规定,监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。

中国人民大学法学院教授韩大元曾撰文指出,从监察委的三个试点地区看,监察委员会与纪委虽属于两个机构,但由于主任是纪委书记担任,副主任由副书记兼任,实质上可能导致机构合一,成为党政高度合一的机关。

他认为:“在党的历史上,党政合一体制在特定历史时期发挥过一定的作用,但也有历史教训,从长远发展来看,弊多利少。”

姜明安则称,党政合一以后可以提高效率,是国家治理能力的现代化。

武汉大学法学院教授秦前红认为,监察法草案忽略了一些重大问题,如监察机关从初核到移送起诉的办案期限、监察机关的决策体制和监察错案责任追究等,这些问题都应该被细化。

“一个是监察委员会的组织法要制定出来,细化机构设置、职责、权限;还有监察官法,规定监察官的职责、义务、任免晋升的办法和人员的遴选等;条件如果成熟还可以制定监察法实施的细则,”庄德水告诉BBC中文,“从整个法律体系的建设来看,这些都是必要的,制定出来才能解除社会公众的疑虑。”

至于监察委权力过大引发的谁来监督监察委的问题,姜明安对此比较乐观,他认为人大、监察委自身、检察院、公安都能从行动上对监察委进行监督。但上述要求匿名的律师认为,在现实中,人大不可能去审查监察委,“监察委只能靠自我监督”。

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