美国新非洲战略下的中美角力

美国多年来把非洲置于次要战略地位 图片版权 AFP
Image caption 美国多年来把非洲置于次要战略地位

12月13日,美国发布最新的非洲战略。这是特朗普任期内首份非洲战略,阐述美国在经贸、投资、军事、安全等多方面对非洲政策。美国多年来把非洲置于次要战略地位,为何此时提上议程?

多位学者分析,美国其实是项庄舞剑,意在沛公。新的非洲战略并非针对非洲,而在抗衡中国。

对中国来说,非洲在过去20年里一直处于其对外关系中优先地位。中国推动建立“紧密中非命运共同体”,不仅大规模承包非洲的基建工程,还投资能源和矿产,势头之猛烈甚至令批评者认为中国正在非洲开辟经济殖民。

面对中国这样一个在非洲耕耘多年的对手,姗姗来迟的美国将如何与其争锋?抑或这块欧洲的旧殖民地只是中国虎和美洲豹相争的借口,战场,其实在别处?

针对中国的非洲战略

发布此战略的美国国家安全顾问博尔顿(John Bolton)说,新非洲战略的首要考虑是,“非洲大陆的持久稳定、繁荣、独立和安全符合美国的国家安全利益”。

博尔顿指出,非洲对美国来说非常重要。 即使我们以前不理解,此刻在与中俄两国的竞争中也应该强化这一点。“所以此时对我们来说是个转折点”。

博尔顿点名指责竞争对手中国和俄国,说两国“正在迅速扩大其在非洲的财政和政治影响力。他们故意且积极地在该地区投资,以获得超越美国的竞争优势”。

他指责中国利用“贿赂”、“不透明的协议”和“债务战略”手段控制非洲,并谴责中国企业腐败横行,不符合美国发展计划所要求的环境和道德标准。

德克萨斯州大学奥斯汀分校公共事务学院的助理教授马佳士(Joshua Eisenman)专门研究中国发展的政治经济学,以及中国与美国、非洲的对外关系。鉴于美国在非洲的利益极少,以及特朗普政府向来不重视非洲政策,他对新非洲战略表现出的“极强的对抗性”非常惊讶。

“几乎所有博尔顿提到的事情都针对中国(在非洲)的行动,或者间接相关。” 马佳士对BBC中文说,这是他所见过的针对中国"对抗性最强的"非洲战略。

对于另一个竞争对手俄国,马佳士说,“(报告)基本上只是一带而过”。

新非洲战略着重强调“美国优先”。博尔顿说,“按照新的策略,我们做出的每一项决定、实行的每一项政策,以及花费的每一笔援助,都将推动美国在该地区的优先考虑”。

澳洲国立大学政治系学者宋文笛主要研究美国外交智库和对华政策,他对BBC中文分析,中国崛起,中美敌对争锋的局势越趋明显,美国需要认真准备与中国长期争霸的现实。但现阶段美国国力相对下滑,在全球各地参与的事务也多,必须开始减少开支,把有限的资源用在关键处。再加上特朗普选民较强的孤立主义,“内因外因殊途同归:减少支出,凡支出必用在刀口上。”

开拓经贸投资

新的非洲战略提出三个核心目标:加强美国与非洲的经贸合作,促进美非两国的共同利益;打击极端伊斯兰恐怖主义和暴力冲突;确保美国纳税人的援助资金得到有效利用。

关于增进美非经贸往来,美国准备重新谈判既有的贸易协定,希望建立“互利”的伙伴关系。博尔顿强调,要用双边而非多边的方式谈判。然而,新非洲战略并没有在经贸方面提出具体的合作方案。

中国在十年前就已经成为非洲的最大贸易伙伴。根据美国管理咨询公司麦肯锡的统计,自2000年以来,中非贸易以每年20%的速度增长。

马佳士说,中国基本主导了非洲的基础建设,并在消费品和资本产品的销售上占据极大优势,“在这些方面美国没有经济实力与中国竞争”。

上海外国语大学研究中非关系的学者汪段泳也认为,基本看不到美国在非洲市场上的发展空间。他对BBC中文说,首先在基建方面,“并不是美国公司的竞争力下降了,而是在主动撤出和放弃”。

而非洲的其他产业也不太可能有美国的发展空间。汪段泳说,非洲的投资大多是产业链投资,而非单一项目的投资。比如说,要发展矿业就需要一定的基础设施。而美国在很多自然资源的投资上在收缩,尤其是能源和矿产。

他举例说,以前刚果民主共和国最大的铜矿由美国的自由港公司持有股份。2016年,该矿56%的股份卖给了一家中国私营企业,现在成了一家中国、美国和刚果民主共和国的合资公司。

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Image caption 2018中非合作论坛北京峰会会场外布置大型花坛。

马佳士认为,新非洲战略的目的,其实是想“尝试”给非洲市场多一种选择。“现在更多是给与企业一个选择,而非刺激他们采取行动”,他说。

但问题在于,这样的选择能否实现。一方面,美国是自由市场经济,不能像中国由政府主导投资。另一方面在于,美国公司是否愿意开拓非洲市场。

根据他多年研究中非关系的经验,马佳士说,非洲的领导人“想要(美国)这样一个选择”。

美国乔治亚州立大学国际传播系的助理教授列普尼科娃(Maria Repnikova)专门研究非洲语境下的中国,她认为,非洲大部分地区不会欢迎美国的新战略。她对BBC中文说,非洲现在的情况映射了冷战时期的弱国,夹在两个大国的竞争之间,是“政策的接收方”,没有谈判的余地,必须站队选择队友。

南非金山大学(University of the Witwatersrand)管理学院副教授古梅德(William Gumede)对非洲当地媒体表示,新非洲战略虽然会减轻美国疏远非洲人的印象,但是制定的太晚,给非洲提供的好处太少。他呼吁,“非洲人现在必须谈判,以获得更好的协议。”

减少发展援助

在对非洲的援助方面,博尔顿列举了近几年的资金数目。

2014年至2018年,美国对南苏丹和周边国家的难民提供了约37.6亿美元的人道主义援助。

在2017和2016两个财年,美国国务院和美国国际开发署(USAID)对非洲的发展、安全和食品援助分别提供了87亿美元和83亿美元的援助资金。

但是,特朗普政府否定了这些援助的成效。博尔顿说,“数十亿纳税人的钱收效甚微”——除了未能铲除恐怖主义、极端主义和暴力祸害,这些钱也没能阻止中俄等国在非洲扩张权力和影响。

宋文笛说,减少援助意味着,美国准备在一定程度上放弃和中国在这方面的竞逐。

在中国方面,对非洲的人道主义援助不断增加;由于未加入经合组织(OECD),对非洲的发展援助无法得到确切的数据。不过汪段泳认为,中国一直在以贷款的形式为非洲提供发展资金。“表面上看是贷款,实际上是非常重要的一种援助”——他将其称为“隐形援助”。

他解释说,“非洲的投资环境和商业条件太差,很多情况下无法达到国际贷款的条件。在不能满足国际商业市场的情况下,中国却可以提供大笔贷款。从这个意义上讲,恰恰是在补充非洲国家急需的发展资金。”

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Image caption 中国大规模承包非洲的基建工程。

重组维和力量

特朗普政府决定“重新评估对联合国维和任务的支持”。新非洲战略提到,萨赫勒五国集团联合部队(G5 Sahel Joint Force)应该由其成立国布基纳法索、乍得、马里、马里塔尼亚和尼日尔拥有主导权,而非依靠欧盟的支持。

此联合部队于2017年2月成立,由哈拉沙漠以南地区的5000军事人员组成,以促进跨区域密切合作,共同打击恐怖主义。欧盟一直是萨赫勒五国集团的重要政治伙伴,已经提供了一亿欧元来支持联合部队的运作。今年10月,欧盟再次对五国集团提供了1.25亿欧元的援助。

对中国来说,联合国维和是其承担国际安全责任的主要平台。2017年,中国在联合国组建了一支8000人的维和部队。今年11月,在安理会关于加强非洲维和行动的辩论会上,中国驻联合国代表马朝旭再次呼吁加强联合国在维护非洲和平的努力。

美国“重新评估”联合国维和任务并不意味着直接撤销维和部队,宋文笛分析,美国还是希望行使自己在联合国安全理事会上行使否决权的权利,“在减少开支的同时维持美国的实质影响力”。

列普尼科娃说,联合国维和部队中固然存在腐败情况,但是降低这个平台的重要性不利于提升美国对中国的竞争力,反而给了中国更大的空间。

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Image caption 非洲军事部队受训。

保持军事实力

在对非洲的军事合作上,美国也在减少投入。今年11月,美国国防部宣布重新部署驻扎在非洲的军事人员。在接下来几年内,预计将把非洲司令部的7200名军事人员减少10%。

而中国却在加强军事合作。2017年7月,中国军方在非洲之角(Horn of Africa)吉布提(Djibouti)成立军事基地。吉布提是连接欧洲、中东和南亚之间海上贸易的主要动脉,也是在非洲大陆展开军事行动的起点。中国外交部一直声称其为“后勤保障设施”,认为它在规模和功能上达不到军事基地的级别,但外界一直认为,吉布提基地标志着中国第一个海外军事基地的诞生。

博尔顿说,很快,吉布提可能会将对红海的战略性航运港口的控制权交给中国国有企业。如果这种情况发生,非洲之角的力量将转向中国,美国军事人员将面临更多挑战。

宋文笛分析,此举暗示,美国虽然在减少非洲的军事支出,但仍要保持住吉布提在印太战略中的稳定地位。

整体来说,不论是经贸投资还是发展援助,美国都在减少支出;而在军事和维和方面,美国把精力投入在主要影响力上。如宋文笛所说,美国总体是在减少对非洲的参与,“把资源省下来投注在欧亚大陆的主要战场上,以增加美国与中国长期争霸的续航能力。”

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