观点:读懂中国军费增速下调和“过紧日子”

Chinese military vehicles carrying DF-21D anti-ship ballistic missiles, potentially capable of sinking a U.S. Nimitz-class aircraft carrier in a single strike, travel past Tiananmen Gate during a military parade to commemorate the 70th anniversary of the end of World War II in Beijing Thursday Sept. 3, 2015. 图片版权 Reuters

(注:本文不代表BBC的立场和观点)

3月15日,中国新一年“两会”闭幕,关注中国军事问题的观察家和媒体注重的是新财政年度的国防预算情况。据两会期间中国公布的官方数据,2019财年中国的国防预算为1.19万亿元(约1776.1亿美元)。相对2018年度的执行预算1.107万亿元,增长率下调为7.5%;换言之,考虑总体经济规模的增长,国防预算几乎与去年持平。

国防预算出现冻结,标志着中国整个军事投入和发展方面新的政策理念,意味着过去近20年来狂飙突进式的军事大发展进入了一个新的调整时期。就两会公布的数据本身而言,这是自2016年以来,这是连续第四年军事预算增速呈现为个位数。新华社数据显示,中国2016年的军事预算增长率为7.6%,2017年为7%,2018年为8.1%,而此前四年,2012至2015年则均为两位数的增长。这只是强调中共十八大以来的军费投入情况,此前十多年的军费早已实现两位数增长。所以,很明显,军费投入持平并非偶然之举,而是有深层政策考量后的选择。

军事预算持平首先是整体国民经济增速减缓的结果。具有中国特色的国家经济政策表现是,每年两会公布国家设定的新财年国民经济,即GDP总体增速目标,今年公布数据为6-6.5%,也是持续走低。尽管持续低增速被政策话语诠释为注重经济质量发展的表现,但无可讳言,这是中国总体经济发展下行的表现。经济下行影响到国防预算的走低,因为,归根结底,过去20余年来国防预算投入的持续增加正是中国经济发展的主要结果之一。

对中国军事政策和发展的评估和分析历来有很大困难,因为中国的军事政策话语体系充满意识形态色彩,而且中国的实际军事投入情形复杂,因此,对有关实际政策的观察不仅要看单纯的数据,更要看权威的政策诠释。2019年3月15日,两会结束之际,《解放军报》发表头条评论员文章《用艰苦奋斗优良作风推动既定目标任务落实》,该文章是军队学习习近平在看望两会军方代表团讲话的心得,也就是军方对最高和最新军事政策的正面诠释。引人注目的是,习近平本次两会讲话特别着重提出军队“过紧日子”的提法,文章引用与会高级军官的话说,“过紧日子”要体现在思想和态度上、财政纪律上和能力上。这些都直接表示,中国军事发展和投入进入了新一轮调整时期。

对上世纪80年代以来中国军事发展情况稍微了解的人应该记得,“军队过紧日子”的提法源自邓小平,当时军事投入紧缩政策的大时代背景是整个国家经济能力弱小,而中共实行“以经济建设为中心”的国家战略,同时,这也体现当时中国最高领导者对国家军事态势的判断,他们不同意毛时代世界大战“早打”、“大打”的理念,转而认为中国没有面临立即和大规模军事战争风险,因此,奉行退而结网式的韬光养晦战略,为国家赢得经济发展,以便在长时期内以高度发展的经济和财政支持新一轮国家军事现代化。本世纪初以来的中国高速军事投入和发展,正是这个思路的历史逻辑呈现。

习近平的建军目标

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Image caption 中国建军的另一个突出变化是改变了不追求海外军事基地政策。新“紧日子”背景下,建军必然会更注重资源向一些刚性目标倾斜。

2012年中国十八大上,新一届领袖正式提出了中国军事现代化目标,即“建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队”,具体建军指标则是完全“实现机械化和信息化有重大进展”。当时定下和为十九大肯定的时间目标是2025年。本届两会军方所称的落实“目标任务”,并提出加强“刚性约束”正是这个基本的建军目标。也就是说,虽然军事预算投入增速减缓,但这一基本的建军目标并无改变。

“与中国国际地位相称”、“国家安全与发展利益”这些术语相当抽象,可稍作具体解释。中国自十七大后在最高领导人政策宣发时常使用大国字样,如“大国外交”和“大国责任”等,简单来说,这一提法就是指建设可比拟美国的全球军事能力;国家安全与发展利益则是以中国国家政治和经济行为全球化为前提,换言之,确立的建军目标正是具有全球效能的,也即是美国式的国家军事力量。所以,最新对目标责任的强调意味着,虽然军费投入因实际困难而有所减缓,但早已确定的建军目标并未松懈,这就意味着军事和国防发展需要在财政上采取更灵活和克制的思维。这就是重提“紧日子”和“艰苦奋斗优良作风”的政策内涵。

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Image caption 中国解放军驻吉布提保障基地成立暨部队出征仪式在广东湛江某军港举行。

从现实的发展看,过去10余年来可见的军事发展主要表现在追求新一代具有全球行动能力的主战平台与战法理念。2015年底,中国实现了国防和军事体制的重大转变,将过去基于国土防卫的军区体制转变为美国式的五大战区制度,战区是面向不同战略方向的地区和全球性战略任务区,为实现这些任务,新一代战机、战舰和空天装备纷纷亮相,如以多航母为代表的大规模的蓝水海军舰艇建设,以歼-20为代表的新一代隐形战机的生产和服役等。

此外,中国建军的另一个突出变化是改变了不追求海外军事基地政策。2018年5月,中国驻非洲吉布提的第一个海外军事基地正式投入营运。这些体现新建军目标和军事战略的核心平台则是本次两会强调的任务目标,新“紧日子”背景下,建军必然会更注重资源向这些刚性目标倾斜。

后续影响

最近,中美舰机在南中国海的猫鼠游戏加剧,美国及其地区盟友在南海中国人工岛礁海空的存在常态化,中国对此坚决反对,局势正朝着冷战时期美苏的制度化摩擦和威力展示方向发展。自2013年至2016年,中国在南海建成了可以驻泊大型舰艇与起降主战战机的人工岛礁,这被美国看作改变地缘战略布局的举动,因此美国以“航行和飞跃自由”为理由加大了在南海的存在力度,并更新了与地区盟友,如澳新和菲律宾的军事同盟。而中国要应对在南海的战略性军事对峙,则自然会保持相关投入,加紧航母和新一代战机、导弹的列装速度,即使“紧日子”来临,这些目标也不会改变。同时,遏制“台独”等传统战略任务在新时期也只有加重而没有减缓。

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BBC的记者登上一架美军飞机,飞过备受争议的南中国海。六个国家在这片海域竞争,但是近年来中国加强了建岛和巡逻力度。

以上种种都意味着巨大和持续的经费投入与使用,但总体的国家经济下行状况对经济筹集必然带来压力。中国十九大以来,在军事发展和国防建设方面特别重视的新概念是“军民融合”,这在本次两会新闻中也有新的表现。这体现了中国军方在军费增长减速时代新的经费筹集思路,也是新“艰苦奋斗”的实质含义。从南泥湾大生产到上世纪最后20年的军队经商,这都是中国军队传统的“紧日子”法宝。现在强调的军民融合政策除了在国防科研和工业生产方面开拓经费来源,对于军队本身而言,很可能也意味着冻结经营性事业后新的商业化契机。假如事情真的向这方面演变,则也可能意味着在军事采购和军事承包等方面,有可能带来新一轮军队腐败问题。这是中国当代军事发展很值得注意的动向。

从世界主要军事大国历来的发展情况看,军事和建军政策具有极大的自身动能,在国家财政的分饼博弈中,军队有强烈的自我扩张的冲动,中国军队也不例外。军事国防力量被中国视为国家体制中的柱石,而且,由于财政和技术的的原因,与欧美国家相比,中国军队长期处于落后追赶和加速补课的状态,这在新“紧日子”时期也意味着,军队不会真正回到1980年代的情形,而只是因为国家经济和战略政策需要,暂时处于消化发展成果和研讨未来路线的相对投入保守的阶段而已。

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