中美贸易战中搁浅的WTO:无能为力还是亟待改革

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中美贸易战正式开打后,中国7月6日和16日先后两次,在世界贸易组织就美国对华“301调查”项下的征税措施追加起诉。美国同样在16日,透过世贸起诉中国、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其,指他们的钢铝报复性关税违规违法。

在全球贸易摩擦愈来愈多之际,负责处理贸易争端的WTO再次成为焦点,不少国家以及世贸本身也认为,组织有需要深化改革,在多边主义受威胁的年代,这个组织可以怎么生存,它在中美贸易战中又扮演甚么角色?

为何中国要诉诸WTO?

多名观察人士认为,中美贸易战规模庞大、涉及产品众多,世贸根本难以解决中美贸易争端。

香港大学经济及工商管理学院副教授陈衡对BBC中文表示,诉诸世贸反映中国没有方法应对这场贸易战。

他说,中国为美国征收关税一事到世贸打官司,就好像是“两个小孩在公园吵架,打不赢的一方,要找老师、找警察”,但事实上效果不会特别明显,因为世贸裁决也难以左右美国的政策。

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中美贸易战会如何影响你

北京大学国际关系学院教授梁云祥接受BBC中文采访时表示,中国是透过世贸摆姿态,面对美方的举动,中国要找渠道在国际间发声。

英国伦敦大学学院国际关系副教授阿布哈博 (M. Rodwan Abouharb)对BBC中文表示,中美两国把贸易议题放在世贸,是要面对国内的声音,要告诉国民正在为他们着想,争取最大的利益,特别是美国即将面对中期选举,特朗普政府把焦点放在钢铝,也是有选票上的考虑。

他认为双方把问题放在世贸平台是“好事”,显示事件不会失控,双方认同要在某程度上,跟从国际贸易协议。

根据WTO的程序,有国家作出起诉后,首先会是30至60日的要求咨询阶段,投诉方可以要求设立委员会,委员会召开聆讯、搜集证据并就争端作裁决,由搜证到有结果,过程大约需时180日。这个委员会的决定只有在所有成员国同意,才可以推翻,否则将自动生效。世贸目前有160多个成员国,大多数情况下,国家会遵循世贸的裁决,但更多时因为程序需时,许多争议自行解决。

除了中国之外,美国也在16日透过世贸起诉中国、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其,指五国向美国总值高达285亿美元的产品征收报复性关税不合世贸规则;美方坚持,自行向这些国家钢铝产品征收关税符合世贸规定,因为这是“国家安全”的豁免。

香港大学法律系副教授詹姆斯‧弗莱(James Fry)曾经替WTO做法律咨询工作。他对BBC中文指出,如果国家以“安全”理由征收关税,那就很难在世贸的平台解决分歧,因为所谓“安全”是由一个国家自行判断,没有一个准则去评估是否由其他国家触发“安全”问题,而过往涉及“安全”的贸易争端,世贸也无法处理。加上今次贸易纠纷涉及强国,政治因素下令世贸的仲裁机制更难解决这些国家的纷争。

“最有可能的是,世贸仲裁机制会成为一种外交施压,迫使对方进入谈判阶段。”他说。

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美国对WTO的不满

事实上,美国对世贸愈来愈不满,甚至一度传出美国计划退出世贸的消息,特朗普否认现阶段有意退出世贸,但指责世贸被其他成员国利用,对美国“非常差”、“不公平”。

美国驻世贸大使习达难(Dennis Shea)早前在世贸会议表示,世贸难以处理中国“不平等”贸易政策的重大问题,指中国对经贸投资实行“重商主义”,严重伤害贸易伙伴。他举例,中国政府向华企提供扭曲市场的巨额资助,外国企业要在中国国内面对很大的困难。

“很明显,世贸目前没有用尽办法去改善这个情况,”他说,“最好的方法是中国主动全面和有效地展开开放、市场主导的政策。”

据路透社报道,同场的其他成员,认同中国改善政策的努力,呼吁中国继续朝这个方向发展,而中国代表呼吁成员国抵制贸易保护主义和单边主义,共同应对美国征收关税的系统性威胁。

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Image caption 美国对世贸愈来愈不满,特朗普否指责世贸被其他成员国利用,对美国不公平。

针对世贸运作,美国也有自己的方法,总统特朗普多个月来亦拒绝任命世贸法官,瘫痪世贸仲裁机制,这个机制可能要等到2019年年底以后,才能正常运作。

英国学者阿布哈博指出,美国一方面透过不任命法官来阻止它顺利运作,一方面向世贸起诉其他国家,有意搞乱世贸,也显示美国在世贸上有很大权力。

他引述研究称,由于世贸仲裁费时,需要大量法律知识,一般而言很少有小国能够从中获利,美国是积极使用世贸平台的大国,一直以来在制度中获利,并非如美国所言,对美国不公平。

世贸可如何改革?

欧洲理事会主席图斯克在中国出席中欧峰会时,敦促世贸组织改革,就强制技术转移和产业补贴问题提出新规范。这番言论被解读成针对中国。

北大学者梁云祥认为,美国的不满是因为世贸视中国为发展中国家,提供更多的优惠待遇,例如关税问题上,中国可以声称自己是发展中国家,向外国进口产品征收更高关税,但自己出口则享有较低关税。

但在美国眼中,中国在多方面已赶上,如同发达国家。

梁说,“现在美国认为中国这种新兴国家利用旧有规则,所以要修改,要把你视为发达国家,其实双方要对等,为甚么关税不一样?这是不公平、不平等,但是世贸的确对不同国家有不同要求。”

他认为世贸在中美贸易战氛围下,正面对危机和很大程度改革的声音。他说,世贸其中一个改革方向,就是重新定义发达国家与发展中国家,他估计中国会作出适当让步,不过中国不会完全开放市场,而是逐步改变。

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Image caption 世贸总干事阿泽维多认同世贸有需要改革。

港大法律学者弗莱认为,世贸需要提高其效率和认受性,包括要重新审视“国家安全”是否提高关税的理由,并且在仲裁平台上加入金额补偿,以免败诉国过于强大,拒绝遵循世贸裁决。

世贸总干事阿泽维多(Roberto Azevedo)曾表示,认同世贸有需要改革,更有效去解决当前的贸易挑战,并按美国要求展开斡旋。

中国总理李克强早前中欧峰会发言时表示,可以随着形势发展,对世贸组织的有些规则进行必要的改善。

他说,中国与中东欧国家作为现行国际经贸秩序的受益者、支持者,应坚决反应各种形式的保护主义和单方主义,捍卫以规则为基础的多边贸易体制。

他认为就算要修改规则,也要遵守自由贸易等最基本的原则,照顾大多数成员的关切。

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Image caption 李克强表示,可以随着形势发展,对世贸的有些规则进行必要的改善。

多边主义的倒退

不过北大学者梁云祥不看好世贸,因为要令每个国家都满意十分困难,所以国家会倾向“小多边”的方式共商贸易事宜。

港大经济学者陈衡认同这一观点,认为大型多边主义组织不是特别有效,“进入一个大网络,你说不清谁受益、谁受损”。

他认为地区国家互相较为熟悉,较容易协商,小范围的国际化更好保护国家的利益。

英国学者阿布哈博认为,美国目前逐步脱离多边主义,倾向在贸易上与每个国家洽谈双边协议,但双边协议一般有利于大国,这等同延续美国的霸权。

曾为世贸提供法律咨询的国际法专家弗莱则担心,如果国家倾向双边主义而非多边主义,离弃世贸,则会回到二战前那种“以邻为壑”的情况,即是一些国家会为了维护自身国家利益,而作出损害他国的行为。

“这将会对贸易和国际和平带来灾难性的影响。”弗莱说。

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