美国退出《开放天空协议》中国关注国际军控的五大看点

美国用于《开放天空协议》空中侦察的飞机
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《开放天空协议》让30多个协议国之间展开非武装侦察飞行。

美国总统特朗普任期即将结束之际,美国政府又一个退群行动再次引起世界关注——美国于11月22日正式退出了《开放天空协议》(Open Skies Treaty)。

包括盟友在内的多个国家对美国的这一行动表示失望,不是该协议缔约国的中国也表示遗憾。

中国外交部发言人赵立坚在23日的记者会上说:“美国此举损害相关国家间的军事互信和透明,不利于维护有关地区的安全与稳定,对国际军控与裁军进程也将产生消极影响。”

中国外交部发言人还希望美国“认真对待俄罗斯等缔约国和国际社会的关切,通过对话解决分歧”,同时批评美国“动辄退约不是一个大国应有的态度和做法”。

《开放天空协议》究竟是个怎样的协议?中国并非协议签署国,为何关注?该协议与俄罗斯究竟有何关系?BBC中文为您梳理这一协议的五大看点。

什么是《开放天空协议》?

1992年3月24日签署的《开放天空条约》允许每个缔约国在提前72小时通知对方后对他国全境进行非武装侦察飞行,以收集有关军事力量和活动的数据。用于飞行任务的观察飞机必须配备传感器,使观察方能够识别重要的军事装备,如火炮、战斗机和装甲战车。

虽然卫星可以提供同样的、甚至更详细的信息,但并不是所有条约缔约国都有这种卫星侦察能力。 该条约的目的还在于使缔约国之间互相飞越侦察,建立缔约国之间的信任和彼此熟悉。

这一条约最早始于1955年7月。时任美国总统艾森豪威尔首次提议美国和苏联允许在对方领土上空进行侦察飞行。莫斯科当时以如此飞行侦察将被用于广泛的间谍活动为由,拒绝了艾森豪威尔的提议。

1989年5月,美国总统乔治·布什总统重提这一想法,苏联最高领导人戈尔巴乔夫态度有所松动,以美国为首的北约(NATO)国家和苏联为首的华沙条约国家在1990年2月开始首轮谈判。

1992年3月24日,俄罗斯作为苏联继承人与各国在芬兰赫尔辛基签定了《开放天空条约》。虽然美国、英国等北约国家和波罗的海国家议会很快批准了这一条约,但俄罗斯国家杜马等到普京上台后才终于批准这一条约,使其在2002年1月1日生效。

当时《开放天空条约》共有35个缔约国,包括美国以及俄罗斯、还有英国、法国、德国、意大利、加拿大等北约成员国,波罗的海国家和前苏联加盟共和国、华沙条约国等。

《开放天空条约》至今的用途和意义?

根据条约,每个缔约国每年都有义务接受一定数量的侦察,称为被侦察配额。每个缔约国也都有权对前来侦察的任何其他缔约国进行同等数量的侦察。

条约允许多个缔约国共同参加侦察飞行。对每个参加的缔约国来说,这次侦察将被算作一次主动侦察配额。然而,无论有多少个缔约国参加侦察行动,对被侦察的缔约国而言,这只算被侦察配额中的一次。

俄罗斯在2002年8月首次进行侦察飞行,而美国则在2002年12月第一次正式侦察飞行。在2002年至2019年间,各缔约国侦察飞行已经累计超过了1500次。

有观察人士认为,对像美国这样有卫星侦察技术的国家而言,《开放天空协议》的象征意义大于实际意义。然而,无论是否有卫星侦察技术,受到协议保护的名正言顺的相互侦察,既避免了秘密侦察可能造成的紧张,又能显示各自的军事透明,有助于消除敌意、避免误判,减少军事冲突的风险。因此,这一协议被视为国际军备控制架构中重要组成部分。

美国为什么退出协议?

美国在2020年5月22日正式向所有签约国递交退约决定通知。美国国务院发表声明称,继续作为《开放天空条约》成员国已不符合美国利益,除非俄罗斯方面能重新履行这一条约,美国将在6个月后,即11月22日正式退出该条约。

7月6日,协议缔约国在奥地利首都维也纳举行的视频会议上,美国国务院负责国防政策的副助理国务卿托马斯·迪安诺(Thomas Dinanno)表示,美国政府这一决定并非轻率之举,而是“与其它缔约国进行了长达数月的广泛磋商、仔细评估后的决定。”

他还批评俄罗斯一而再再而三违背协议承诺,其中包括:

  • 俄罗斯严重违反《中导条约》;
  • 违背《赫尔辛基协议》中的承诺,侵略格鲁吉亚和乌克兰;
  • 声称暂停履行《欧洲常规武装力量条约》规定的义务;
  • 有选择地执行《维也纳协议》;
  • 在欧安组织国家领土上使用化学武器,
  • 散布假消息等许多破坏稳定的各种活动。

俄罗斯反驳美国方面的指责毫无根据。

美、俄各持己见:美国批评俄罗斯“对欧洲安全和军备控制架构造成的损害负有直接责任”;俄罗斯则批评美国退群“既不利于欧洲安全,也不利于美国自身及其盟友的安全”。

为什么中国关心?

美国退出《开放天空协议》的确涉及欧洲国家的切身利益,包括德国、法国在内的多个欧洲国家对美国的决定表示“极为遗憾”。

德国外交部在美国正式退出后发表声明表示,将继续履行对这协议的承诺。但是俄罗斯表态说,这一协议没有美国方面的参与,也就失去了继续存在的可能。

英国广播公司防卫事务记者乔纳森·马库斯(Jonathan Marcus) 曾分析认为,美国特朗普政府在放弃《开放天空条约》时,不单单是放弃了一个被视为对冷战时期透明度至关重要的军控协议,而且他还抛弃了一项许多专家认为至今仍对美国有巨大利益的协议。

“事实上,美国退出之时,正值整个军控系统崩溃、大国竞争新时代正在迎面而来的时候,这让人倍感不安。“

而新时代的大国竞争,自然包括了现在经济实力位居世界第二的中国。中国官媒《中国日报》刊发的社评批评美国:“为了维护美国的全球军事霸权,美国本届政府不惜危害世界和平与安全。除了《开放天空条约》,美国还背弃了伊朗核协议和《中导条约》等对国际军控条约的承诺。”

实际上,美国自2002年退出《反弹道导弹条约》以及最近退出的《伊朗核问题全面协议》、《中导条约》和《开放天空条约》后,在国际军控层面,与俄罗斯之间仍在有效期内的限制核武器条约只剩下最后一个——《新削减战略武器条约》(New START)。

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外界担心,美国与中国的竞争,已经从经济扩展到军事。

该条约将在明年2月到期,但美国一直坚持如果中国不加入,则美国无意将此条约延期。对此,中国批评美国炒作“中国因素”是为了转移国际注意力,为退出《新削减战略武器条约》制造借口。

今年7月,中国外交部军控司司长傅聪引述国际多家机构的数字称,美国目前约有5800枚核弹头,相当于中国核弹头数量的20倍。 他说如果美国愿意将其核武库削减到中国的水平,中国将乐于加入美俄谈判。“但事实上,我们知道这不可能发生”。

11月,傅聪在欧盟军控与防扩散研讨会上再次批评美国,“不再接受大国间的相互制衡、谋求建立一超独霸的单极世界”,称美国是国际军控与裁军进程陷入困境的根源。

国际舆论

美国自5月宣布退出《开放天空协议》,这一问题就一直受到国际媒体关注。

新加坡《联合早报》5月曾发表社评, “警惕全球新一轮核军备竞赛”,并警告美国与中国之间的竞争已扩散到军事上。

美联社(AP)在报道中国外交部批评美国退出时引述批评者的意见说:“北京敦促其他主要国家达成军控协议的同时,却拒绝参加任何此类安排,包括去年到期的《中程导弹条约》。中国利用俄罗斯和美国彼此设置的限制来保证自己的安全,并无限制开发中程弹道导弹等武器,在台湾、印度边境、南海和其他亚洲热点地区发生冲突的情况下增强其军事能力。”

《外交家》(Diplomat)杂志刊登的文章则认为:“ 过去,特朗普政府曾要求《新削减战略武器条约》将中国纳入其中。鉴于美国和俄罗斯的核武库规模和中国的核武库规模之间存在巨大差距,许多分析人士称,三边新条约的提议是不可能的。”

《华尔街日报》(Wall Street Journal) 在报道特朗普政府退出《开放天空协议》的同时还透露,美国政府准备废掉用于该协议的侦察飞机,如此一来,即便新总统上任后有意重新加入这一协议,执行的难度也加大。

俄罗斯《消息报》(Izvestia)引述专家预计,“如果俄罗斯也退出这一协议,则只剩下欧洲国家和加拿大在协议中,而这些国家对监视彼此的军事活动不感兴趣。不过现在就埋葬这一协议还为时尚早。签约国既然别无他法,那就先处理手头的问题吧。”