觀點:『依法治國』能讓中國更好嗎?

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Image caption 隨著中國改革的不斷深入,地方官員濫用行政立規權的問題也越來越突出。

十八屆四中全會提出了中國要加強依法治國。從國家治理的角度看,依法治國一般可有兩種解讀。

第一個解讀是指法是由社會形成的一種對人們行為約束的公共契約,這種契約是一個社會或國家對人們行為規範的基本凖則。在這個凖則下,大家知道什麼事可以做,什麼事不能做,什麼事在什麼條件下可以做,在什麼條件下又不可以做,法官是衡量斷定天下之事是否有違公共契約的最高權威。在這種含義下,法就是社會的一個『天花板』,人們可以修改『天花板』,但不能越過『天花板』,不能破壞公共契約或在契約之上去行為。凡是具有所謂『普世價值』的民主國家,其依法治理的基本特徵就是法就是天,只要不違背社會公共契約,你愛幹什麼都可以。這就是以契約為綱而依法治國的一種解讀。

依法治國的另外一種解讀是法則是為維持一個社會或國家的最高統治權威或讓權威能夠更有效的統領及管理社會而制定的人們行為規範的基本凖則。

這個凖則有別於社會公共契約,它是統治權威由上或『頂層』單方集中制定的為體現權威意志而規範人們行為的基本約束,這種約束可以以『基本法凖』的形式體現,也可以以權威的『聖旨』體現,比如國家領導權威的批示,政府的文件規定等都是現代版的權威『聖旨』。

在權威主義治理的社會裏,人們通常有兩個束縛自身行為的凖則,一個是以『基本法凖』形式體現的常規凖則,一個是因發展需要而由權威推出的與時變化及俱進的凖則,儘管這兩類行為凖則或規範都是由權威頂層或頂層的代理制定,但基本法凖比較固化透明,法規裏包容的民意會較多,因為在立法時可能會有個『先民主再集中』的過程,即立法時有個與社會廣泛諮詢徵求意見的過程。

所以,即使是頂層設計,制定或修改常規凖則會是個較長的時間過程。與之相比,與時變化及俱進的凖則是統治權威針對社會出現的新問題或因經濟政治發展需要或因強化權威需要而對社會提出的新規範,這種規範立約時間短,改變行為快,效率高,但有時引起的社會爭議也會較大,最典型就是政府利用行政立約權或行政規制權所推出的規範要求,這種規範出台快而針對性強。儘管這裏所述的兩種社會行為凖則對規範社會有著各自不同的作用,但它們的共同特點是它們對統治權威缺乏束縛力,統治權威在社會凖則規範之上,統治權威制定凖則,終極統治權威或其權威代理的官吏擁有解釋行為凖則應用的最終權力,因為社會行為凖則規範是為權威服務的工具,工具是不能控制工具的使用者。

顯然,在權威主義社會裏,依法治國的實質是以統治權威為綱的依法治國,終極統治權才是真正的天。

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Image caption 「在中國權威比法律更有效,黨就是中國的統治權威,黨中央書記就是領導全社會的終極權威。」

中國是個權威主義國家,在其2千多年的歷史裏,儘管換了不少帝王朝代,但以終極統治權威為基礎的治理制度卻被轉承至今,使中國成為世界上非常罕有的具備跨越2千年歷史的穩定治理構架:終極權威主義治理制度。

由此,以統治權威為綱的依法治國也是中國歷史及文化延伸的慣性選擇。中國文化接受權威,中國人遇有社會麻煩,第一想到就是通過關係找到能解決問題的權威官吏,因為權威比法律更有效。中國全社會都信奉這種權威主義文化,中國的權力精英目前更是無意去扭轉這個歷史形成的文化習慣現象,無意去打造或引入以契約為綱的依法治理制度的理念,乃堅持用黨來領導法治,黨就是中國的統治權威,黨中央書記就是領導全社會的終極權威,就是中國的天。

在終極權威主義治理制度下談依法治國,其意義又何在哪?首先,不要有超越中國歷史及文化的任何期望或臆想,中國就是個統治權威高於法理的國家,如果黨就是代表著當今中國統治權威的話,就不存在什麼黨大還是法大的問題,我們根本不用問,同時也由不得國民喜歡或不喜歡,在目前的終極權威治理制度下,再怎麼談依法治國,法都是統治權威下的治理工具,而不是對全社會公民行為約束的具有平等意義的公共契約。

再次,中國目前強調依法治國的具體現實意義主要是整治官吏,就是對官吏在代理終極權威行使治理時而獲有的行政規制權力進行約束。目前,這個權威代理群體不但比較龐大,從部門官吏到省地官吏都可打著統治權威的旗號對社會制定新的行為凖則或要求,同時,行政立規的自主權也較高。

據報道,近些年來,全中國打著統治權威或政府名號向社會要求做這做那的地方『紅頭文件』,成千上萬,「如果把這些文件用一張A4紙連起來,長度可達566公里,厚度相當於50層高樓」。官吏們濫用行政規制權給社會提出的各種要求已到了泛濫的程度。在這些規制要求中,有些是符合終極權威的旨意或統治意志;有些是官吏自作主張,歪曲或違背了頂層的原意;有些是官僚主義的胡作非為,完全脫離實際;有些是官吏徇私舞弊,為自己或利益團體牟利而制定。

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Image caption 十八屆四中全會提出了中國要加強依法治國。

為減少中央對地方及職能部門的過度集權治控,發揮官吏們的改革創新積極性,改革開放授予了作為權威代理人的官吏極高的行政立規自主權,提升這一自主權在早期改革有著進步意義,中國改革所取得的巨大成就離不開官吏們對制度的創新嘗試及作為。但隨著改革的不斷深入,官吏濫用行政立規權的問題也越來越突出,尤其是各地』紅頭文件『對社會所提出的規制要求,有時到了荒誕的地步,社會搞不清這是終極權威的意願,還是官吏們的自我發揮。

比如,最近頂層為防腐提了個局級領導一年出國只許一次的規定,這一規定到了地方,有些官吏們又自作主張,利用手頭的規制權,把這一要求再放大一下,延伸到擔任處級職位的領導,受到新規定影響的社會群體一下擴大好幾倍。誰是處級領導,就是為統治權威在第一線衝鋒陷陣打江山的』連長『,在大學,就是學科帶頭人的學院院長;在國企,就是做事的部門經理或廠長。在高度國際化的今天,不讓這個處級群體按需決定出國,就像』連長『在戰鬥中不能按戰場需要決定衝出戰壕與敵人拼刺刀的次數。沒有密切的國際商務交往,中國怎麼能被世界所接受或去影響世界。限制業務主管出國次數,是一種很荒唐的以反腐為由而實對生產力起破壞作用的規定。

再比如,國內某個大城市,有個自主的行政規定,凡成人但未滿21歲的個體要註冊公司,需父親或母親一起前往工商局註冊。這算哪家的規定,中國公司法明明規定,只要是成人,沒有犯案記錄,都有權註冊個體公司,世界上沒有一部公司法要求父母協同一起註冊作為青年開辦公司的前提。像這類違背現有法律或倒退生產力或不合社會發展的行政規定,在中國比比皆是,否則中國社會也不會有這麼多人要到北京尋求更高的權威去上訪申述,尋求正理。

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Image caption 中國有許多地方官員濫用行政規制的自主權力。

國內的確有許多地方官吏濫用行政規制的自主權力,定了許多違理,違情,違科學,違實況,違生產力發展,甚至還有違與『基本法凖』的行政規定。基本法凖是統治權威為治理國家而給社會活動設定的』基本規範凖則『。目前許多行政規定與之直接衝突矛盾,給社會治理帶來了極大的混亂,削弱了權威主義為維護自身統治權力所需的法理權威。如果讓此狀況繼續泛濫下去,中國的終極權威主義治理制度遲早會被這幫濫用行政規制權的官吏所葬送掉。難怪十八屆四中全會明確提出要清理及撤銷和糾正違憲違法的行政規範性文件,禁止地方制發帶有立法性質的文件,行政機關不得法外設定權力,推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間等措施,這是打響整治官吏濫用行政規制權的第一槍。

顯然,中國目前開展的以統治權威為綱的『依法治國『的實際意義是在反腐之外再給官吏整治運動開出第二幅猛藥:收緊壓縮官吏使用行政規制權的自主空間,規範行政自規權的使用,讓社會的治理更加一體化,更加有效的體現終極權威對社會治理的權威統領作用。

在此意義上,『依法治國』還是有它讓人憧憬的一面;希望以此為名而吹起的對官吏的新整治,能清除那些荒唐的行政規制,大力削減官吏利用行政規制權去設租尋租的空間,讓社會更加順暢,讓中國更加透明。不過世上沒有免費的午餐,削減了行政自主規制權,官吏的制度創新空間也會收到壓縮,由此會導致行政管理體系整體改革創新力的下降,這一下降對社會發展力的影響會是為展開整治而付出的代價,如何減少代價,平衡削減行政規制權與提升創新的確是『依法治國』面臨的一個新挑戰。

(責編:董樂)

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