觀察:中國「全面二孩」新政如何落地

中國宣佈實施新的「全面二孩」政策,但新政落地還有一段距離。 圖片版權 Reuters
Image caption 中國宣佈實施新的「全面二孩」政策,但新政落地還有一段距離。

周四(29日)閉幕的中共十八屆五中全會宣佈,全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。

雖然人口政策堪稱國策,和宏觀經濟、社會發展息息相關,但民眾更關心的是這一鬆綁政策何時、如何實施。

中國社交網站上的討論顯示,中國民眾更關心二孩政策全面實施後,教育、醫療等政策配套的問題。另外一些民眾則就「搶生」、超生未上戶等遺留問題提出疑問。

一些法律專家呼籲,應該盡快修改以《人口與計劃生育法》為代表的相關法律,讓新政有法可依。這一修訂現行法律的呼籲目前已得到計劃生育工作行政主管部門中國衛計委最高官員的積極回應。

香港浸會大學社會學系副教授黃何明雄接受BBC中文網採訪時表示,人口政策變化會帶來家庭財務壓力、兄弟矛盾、雙重福利等新的問題,急需在多個方面做出調整。

曾向中國人大寫信建議盡快全面修改《人口與計劃生育法》的中國某民辦教育機構創辦人洪秀平接受BBC中文網採訪時則表示,「單獨二孩」政策實施後,在一些爭議較大的執行環節,中國一些地方政府的規定已有鬆動,希望能夠更大範圍普及。

配套

人口專家、攜程旅行網創始人梁建章在中國「澎湃新聞」網站和網友進行互動問答時表示,國家應該出台一些相關政策,在稅收、教育、醫療等各個方面切實減輕養育家庭的負擔。

梁建章認為,年輕人生育意願下降,這是一個普遍問題,也不是那麼容易扭轉的。世界上很多國家都在鼓勵生育,但大都沒有取得顯著效果。中國除了放開生育以外,還要讓普通家庭願意生、敢於生、樂於生、生得起、養得起、養得好。

超生罰款是中國計劃生育政策中一個備受爭議的話題。

2002年9月開始實施的中國《人口與計劃生育法》將此歸入了「社會撫養費」並具備了法律效力,其中規定,不符合該法規定生育子女的公民,應當依法繳納社會撫養費。中國每年征收的此項費用超過200億元。

超生家庭因無力繳納高額社會撫養費而被「牽牛扒房」的新聞時常受到媒體和社會關注。

今年3月,中國50名法律學者聯名向中國人大及國務院提交建議書,建議取消社會撫養費制度。但目前政府的官方聲明和表態中還未對這一具體問題進行回應。

梁建章稱,這一收費當然不合理。生育多個小孩的家庭,雖然早年需要政府投入一定的教育資源,但以後會貢獻大得多的稅收,供政府用於撫養其他家庭的老人並提升社會整體的進步。

洪秀平表示,政府甚至應該考慮歸還政策出台前收取的社會撫養費,以肯定這些家庭的社會貢獻。

除此之外,有網友在社交媒體上對生育二孩後的撫養成本問題表示擔憂,「一個孩子光上個幼兒園,腦袋大八圈,公立幼兒園價格便宜一點,削尖腦袋進不去,私立又貴的難以負擔,生兩個,入園上學怎麼解決?」

黃何明雄也認為,必須考慮孩子增多給家庭帶來的財務壓力問題。

中國人口學者姚美雄對此建議,中國應把幼兒教育、高中教育納入義務教育,提高對城鄉幼兒園的財政投入力度,切實減輕老百姓育兒負擔,調動老百姓生育二胎積極性。但這一提議的可操作性受到了部分網友的質疑。

修法

多名中國衛計委官員在中共十八屆五中全會後表示,將啟動修改現行法律的進程。

中國國內此前已有修改相關法律的呼籲,並引起了社會關注。

2012年7月,北京大學法學院教授湛中樂、梁建章、洪秀平等5名發起人聯合十餘位學者聯名向中國人大常委會提交全面修改《人口與計劃生育法》的建議書。 2015年3月,中國21所高校及科研機構的39位人口學者再次聯名起草建議書,呼籲啟動修法。

建議書提出,和憲法及法律原則相悖的人口政策法律主要包括2002年開始實施的《人口與計劃生育法》,以及各地方政府制定的《人口與計劃生育條例》。應該修訂的條款包括:

現行《人口與計劃生育法》18條授權各地制定二胎和二胎以上生育的具體規定,這在實踐中導致各地對生育數量和生育間隔的具體規定有較大差異,事實上造成了公民生育權基於戶口、身份和地域原因的不平等;

現行《人口與計劃生育法》41條規定,不符合本法第十八條規定生育子女的公民,應當依法繳納社會撫養費。這一費用的征收實質上是對公民生育權的不當限制。

再比如,《人口與計劃生育法》42條規定,已繳納社會撫養費的超生人員,是國家工作人員的,還應依法給予行政處分。建議書認為這一規定嚴重侵犯了公民合法權益。

梁建章稱,這類規定既不合理也不合法,違背憲法精神,更侵犯個人權利。征收社會撫養費不合理,因「超生」而被開除公職更不合理。把就業和從業與計劃生育掛鉤的做法,嚴重侵犯了公民的勞動權利以及就業和從業權利,應該立即糾正。

落地過程

中國衛計委副主任王培安周五(30日)表示,根據程序安排,需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規,再依法組織實施。

計生委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛平接受中國媒體採訪時則表示,全面落實該政策需等到各地人大修改地方法律之後,才能最終落地執行。姜衛平對記者透露,全面放開二孩的政策落實應該參照「單獨二孩」政策實施過程。

從2013年中國實行「單獨二孩」政策以來的情況看,新政落地大致要經歷4個關鍵程序,第一,中共中央出台決定;第二,國務院制定調整意見,全國人大常委會批准,第三,各地實施方案報批;第四,地方人大修訂計生條例。

「單獨二孩」政策的落實軌跡大致是,2013年11月,中共十八屆三中全會決定啟動實施「單獨二孩」政策。當年12月,國務院向全國人大常委會提交了「調整完善生育政策的議案」,12月末的全國人大常委會通過了中共中央、國務院印發的《關於調整完善生育政策的意見》。《意見》明確,首先,各地方政府制定實施方案,接著報衛計委備案。之後,各省人大或其常委會修訂地方性法規。這一過程大致需要話費半年左右時間。

中國各地的「單獨二孩」政策落地出現了時間差。如2014年1月,浙江、安徽、江西率先啟動「單獨二孩」政策,3月至6月多數省份集中實施,9月政策全面落地。

對於「單獨二孩」政策落地之前「搶生者」的處理,各地也有不同。江西、浙江、天津、北京等17個省、市、自治區明確規定,在政策落地之前「搶生」單獨二孩者屬違法,仍需按規定進行罰款。安徽省的政策相對比較靈活,若單獨二孩在政策過渡期內,即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改計生條例之間出生,單獨家庭只需按規定補辦《生育證》即可。

國家衛計委曾在答覆地方時稱,在十八屆三中全會決定公布後,省級人大常委會作出決定實施單獨二孩政策或地方條例修訂公布前,單獨夫婦違法再生育第二個子女的,立足於批評教育,原則上不作實質性處理。

洪秀平認為,在政策過渡期和以前出現的「黑孩子」無法上戶現象非常嚴重,遲早應該得到解決。

(撰稿:川江 責編:蕭爾)