巴拿馬外交轉向週年 中美大國博奕內幕解密

台灣駐巴拿馬大使館告別儀式 圖片版權 EPA
Image caption 2017年6月14日,台灣駐巴拿馬大使館舉行了降旗和告別儀式。雙方中斷了延續超過百年的外交關係。

2017年6月12日晚,巴拿馬總統胡安·卡洛斯‧巴雷拉(Juan Carlos Varela)宣佈與中華人民共和國建交,斷絶與"中華民國"的百年邦誼。巴雷拉總統在特朗普和與拉美交惡之際選擇經濟掛帥,美國疏忽加上台灣誤判情勢,最終未能避免巴拿馬外交轉向,以及後續抱團斷交效應。

1999年結束時,美國依照1977年在"美洲國家組織"簽署的"卡特-托裏霍斯條約"規定,將獨資開鑿並經營85年的巴拿馬運河及運河區移交巴拿馬,一夕間由殖民者轉身成為平起平坐的新盟友。

特朗普政府就職後對拉丁美洲的諸多歧視性作為,掀起前所未見的集體反彈,使美國更進一步陷入外交孤立中。

爭取「一帶一路」利益最大化

巴拿馬收回運河,正逢中國在拉丁美洲經貿及外交影響力崛起之際。鄧小平啟動改革開放後短短十數年間,中國已經成為巴拿馬運河第二大用戶,更躍居西半球規模最大的"科隆自由區"第一大貨物來源地。

每年超過百億美元的中國製品經由巴拿馬主要經濟支柱的"科隆自由區"進入拉丁美洲,提供龐大的利潤和超過2.5萬人的工作機會。

巴雷拉總統在建交後訪問北京時,簽署了多達200億美元的協議。他毫不諱言巴拿馬的決定是為了爭取中國"一帶一路"延伸至拉丁美洲的海路中轉點,將經濟利益最大化的同時也提升巴拿馬的國際地位。

當時到底發生了什麼事?

中巴建交即將屆滿週年,2017年12月主動辭職的美國前大使約翰‧費利(John Feeley)終於在他卸職4個月後,解密美國在拉丁美洲後院外交挫敗的內幕。

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Image caption 中巴建交即將屆滿週年,2017年12月主動辭職的美國前大使約翰‧費利(John Feeley)終於在他卸職4個月後,解密美國在拉丁美洲後院外交挫敗的內幕(資料照片)。

現年56歲的費利卸職後在《華盛頓郵報》刊出的"為什麼我不再為這總統服務"專文中,指出特朗普"扭曲和背叛"了"美國的傳統核心價值觀"。他體會到"今天美國在世界上無疑已不受歡迎",使他做出了掛冠而去的決定。

《紐約客》(The New Yorker)專欄作家安德遜(Jon Lee Anderson)在5月28日當期"拋棄特朗普政權的外交官"文中,指出國務卿雷克斯‧蒂勒森(Rex Tillerson)當家時,有71%的大使職缺空懸,今年三月蒂勒森卸職後,國務院10個重要職位中,仍然有八名空缺,包括軍備控制、人權、貿易政策和環境等部門。

由於美國國務院對費利提報巴拿馬外交轉向沒有任何指示,美國政府也未提供用來制衡中國在巴拿馬外交和經貿影響力的籌碼,最終難以勸阻巴拿馬拋棄台北轉而承認北京。

「炮艦外交」不再管用?

費利透露,2016年6月26日巴拿馬慶祝運河擴建及第三套新船閘竣工儀式時,他曾建議美國國防部派出一艘軍艦錨泊運河口。當首航的中國遠洋(COSCO)「巴拿馬號」大型集裝箱輪通過新船閘後,可以清晰無誤地見到這艘軍艦。

他還在運河太平洋端巴波亞港(Balboa)的軍艦上,舉行七月四日美國國慶招待會,提醒各界美國傳統影響力的存在,但看來沒有收到預期的效果。

費利表明,美國與中國也是邦交國,因此不能質疑巴拿馬的決定。2016年底他獲悉中巴兩國在馬德里和北京談判建交訊息後,於2017年初二度向巴雷拉探詢,得到的是並無接觸的回復。

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Image caption 巴拿馬和中國經貿旅遊官員迎接中國國航北京-休斯敦-巴拿馬航線首航班機抵達。
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Image caption 2018年4月5日,巴拿馬總統巴雷拉率經貿旅遊官員迎接中國國際航空北京-休斯敦-巴拿馬航線首航班機抵達(郭篤為攝影)。

最令其吃驚的是,他在巴雷拉宣佈與中國建交前一小時才獲悉該決定,而竟然還是他打電話給巴雷拉時對方順口提及,而非主動告知這將影響區域現狀的決定。

2017年初特朗普總統就職,費利在6月返國述職時向新總統報告對巴拿馬外交新動向的關切,特朗普卻問他:「我們那棟特朗普酒店還是巴拿馬最高的建築嗎?」

2018年3月,旅館業主終結與代管該旅館的特朗普團隊契約,美國要求巴拿馬政府保護投資,外長和總統公開拒絶後未能如願。

費利透露,他在獲悉華為通訊極力爭取由美國援贈安全部通訊設施投標時,以中資通訊企業涉及其他地區間諜活動的安全紀錄進行「勸說」,通過費勁的努力才使得美國通用動力公司(General Dynamics)得標。

費利見證巴拿馬政商出席慶祝中巴建交酒會的熱絡場面,表示巴雷拉政府已經授權中國外交部在運河太平洋端興建新大使館。新館落成後,所有行經運河船舶都可以見證中國的崛起,而這運河在過去曾是美國國力的象徵。

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Image caption 中國遠洋(COSCO)大型集裝箱輪通過巴拿馬船閘(資料照片)。

巴拿馬外交部發言人莫尼卡‧德萊昂在答覆BBC中文相關提問時說:「這是美國與加拿大以盟友和戰略伙伴身份,經由大使館提供對巴拿馬安全的援助。」隻字未提招標相關議題。

誰誤判了區域外交情勢?

當年運河擴建竣工儀式前,當時就職僅五周的台灣總統蔡英文信心滿滿的親率代表團出席,並循例在過境邁阿密時接見親台的美國參議員,向巴拿馬釋放美國繼續給予外交支持的信息。

除了美國軍艦在場重申影響力外,"維基解密"(Wikileaks)解密2010年美國駐巴拿馬大使館加密電文中,提及美國大使向國務院報告巴拿馬嘗試與中國建交卻遭到拒絶,也是台灣誤以為情勢可控的因素之一。

蔡英文總統在參觀運河時以"台灣總統蔡英文"簽名,觸動了北京敏感的底線;中國和巴拿馬在三個月後啟動關係正常化的談判,10個月後建交。

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Image caption 蔡英文在周日參觀巴拿馬運河時,在留言簿上署名President of Taiwan (ROC)。

中國巨額投資催化斷交決定?

北京以實質投資讓巴拿馬感受到實質利益,由"中國建設美洲分公司"在巴拿馬承建的重大基建項目,包括位於運河太平洋端與前美軍基地同名的"阿馬多爾會展中心",以及首都西郊阿萊漢市(Arraijan)的大型平價住宅工程。

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Image caption 由苦力到投資者華麗轉身的見證:運河美洲大橋東端(圖為2004年3月30日落成的「華人抵達巴拿馬150週年紀念碑」,郭篤為攝影)。

由中國交通部上海振華公司承建的新加坡國際港務集團巴拿馬國際碼頭八億美元港口工程,位於2004年修建矗立於運河大橋橋頭的"華人抵達巴拿馬150週年紀念碑"下坡處,也即將竣工。

同由上海振華承包的大西洋岸"瑪格麗特島港口",是中國在巴拿馬最大的投資項目,總投資額10億美元,也是連接中國的海上經濟走廊和「一帶一路」的延伸。巴雷拉在宣佈建交前一周特別親自主持該港口動工儀式,這被視為與台灣斷交的催化劑。

中國雖然在拉丁美洲仍未具有決定性的影響力,但已經擁有足夠影響拉美的槓桿。美國貿易保護主義以及與拉美國家關係緊張形成的部分真空,一旁的北京正靜觀其變以便迅速填補真空。

巴台斷交僅僅10個半月,加勒比大國多米尼加(台灣稱"多明尼加")緊接轉向,多米尼加外交部甚至公開反駁美國國務院"變更現狀無益區域穩定"的指責,強硬態勢史無前例,這也反映出中美在拉丁美洲以經濟為後盾的博奕中實質影響力消長的寫照。

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Image caption 新海上絲路-拉丁美洲「一帶一路」(圖為2018年3月2-4日巴拿馬國際商展EXPOCOMER 2018中國館參展廠商,聚焦一帶一路經濟效應。郭篤為攝影)。

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