美國新非洲戰略下的中美角力

美國多年來把非洲置於次要戰略地位 圖片版權 AFP
Image caption 美國多年來把非洲置於次要戰略地位

12月13日,美國發佈最新的非洲戰略。這是特朗普任期內首份非洲戰略,闡述美國在經貿、投資、軍事、安全等多方面對非洲政策。美國多年來把非洲置於次要戰略地位,為何此時提上議程?

多位學者分析,美國其實是項莊舞劍,意在沛公。新的非洲戰略並非針對非洲,而在抗衡中國。

對中國來說,非洲在過去20年裏一直處於其對外關係中優先地位。中國推動建立「緊密中非命運共同體」,不僅大規模承包非洲的基建工程,還投資能源和礦產,勢頭之猛烈甚至令批評者認為中國正在非洲開闢經濟殖民。

面對中國這樣一個在非洲耕耘多年的對手,姍姍來遲的美國將如何與其爭鋒?抑或這塊歐洲的舊殖民地只是中國虎和美洲豹相爭的借口,戰場,其實在別處?

針對中國的非洲戰略

發佈此戰略的美國國家安全顧問博爾頓(John Bolton)說,新非洲戰略的首要考慮是,「非洲大陸的持久穩定、繁榮、獨立和安全符合美國的國家安全利益」。

博爾頓指出,非洲對美國來說非常重要。 即使我們以前不理解,此刻在與中俄兩國的競爭中也應該強化這一點。「所以此時對我們來說是個轉折點」。

博爾頓點名指責競爭對手中國和俄國,說兩國「正在迅速擴大其在非洲的財政和政治影響力。他們故意且積極地在該地區投資,以獲得超越美國的競爭優勢」。

他指責中國利用「賄賂」、「不透明的協議」和「債務戰略」手段控制非洲,並譴責中國企業腐敗橫行,不符合美國發展計劃所要求的環境和道德標凖。

德克薩斯州大學奧斯汀分校公共事務學院的助理教授馬佳士(Joshua Eisenman)專門研究中國發展的政治經濟學,以及中國與美國、非洲的對外關係。鑒於美國在非洲的利益極少,以及特朗普政府向來不重視非洲政策,他對新非洲戰略表現出的「極強的對抗性」非常驚訝。

「幾乎所有博爾頓提到的事情都針對中國(在非洲)的行動,或者間接相關。」 馬佳士對BBC中文說,這是他所見過的針對中國"對抗性最強的"非洲戰略。

對於另一個競爭對手俄國,馬佳士說,「(報告)基本上只是一帶而過」。

新非洲戰略著重強調「美國優先」。博爾頓說,「按照新的策略,我們做出的每一項決定、實行的每一項政策,以及花費的每一筆援助,都將推動美國在該地區的優先考慮」。

澳洲國立大學政治系學者宋文笛主要研究美國外交智庫和對華政策,他對BBC中文分析,中國崛起,中美敵對爭鋒的局勢越趨明顯,美國需要認真凖備與中國長期爭霸的現實。但現階段美國國力相對下滑,在全球各地參與的事務也多,必須開始減少開支,把有限的資源用在關鍵處。再加上特朗普選民較強的孤立主義,「內因外因殊途同歸:減少支出,凡支出必用在刀口上。」

開拓經貿投資

新的非洲戰略提出三個核心目標:加強美國與非洲的經貿合作,促進美非兩國的共同利益;打擊極端伊斯蘭恐怖主義和暴力衝突;確保美國納稅人的援助資金得到有效利用。

關於增進美非經貿往來,美國凖備重新談判既有的貿易協定,希望建立「互利」的伙伴關係。博爾頓強調,要用雙邊而非多邊的方式談判。然而,新非洲戰略並沒有在經貿方面提出具體的合作方案。

中國在十年前就已經成為非洲的最大貿易伙伴。根據美國管理諮詢公司麥肯錫的統計,自2000年以來,中非貿易以每年20%的速度增長。

馬佳士說,中國基本主導了非洲的基礎建設,並在消費品和資本產品的銷售上佔據極大優勢,「在這些方面美國沒有經濟實力與中國競爭」。

上海外國語大學研究中非關係的學者汪段泳也認為,基本看不到美國在非洲市場上的發展空間。他對BBC中文說,首先在基建方面,「並不是美國公司的競爭力下降了,而是在主動撤出和放棄」。

而非洲的其他產業也不太可能有美國的發展空間。汪段泳說,非洲的投資大多是產業鏈投資,而非單一項目的投資。比如說,要發展礦業就需要一定的基礎設施。而美國在很多自然資源的投資上在收縮,尤其是能源和礦產。

他舉例說,以前剛果民主共和國最大的銅礦由美國的自由港公司持有股份。2016年,該礦56%的股份賣給了一家中國私營企業,現在成了一家中國、美國和剛果民主共和國的合資公司。

圖片版權 CNA
Image caption 2018中非合作論壇北京峰會會場外布置大型花壇。

馬佳士認為,新非洲戰略的目的,其實是想「嘗試」給非洲市場多一種選擇。「現在更多是給與企業一個選擇,而非刺激他們採取行動」,他說。

但問題在於,這樣的選擇能否實現。一方面,美國是自由市場經濟,不能像中國由政府主導投資。另一方面在於,美國公司是否願意開拓非洲市場。

根據他多年研究中非關係的經驗,馬佳士說,非洲的領導人「想要(美國)這樣一個選擇」。

美國喬治亞州立大學國際傳播系的助理教授列普尼科娃(Maria Repnikova)專門研究非洲語境下的中國,她認為,非洲大部分地區不會歡迎美國的新戰略。她對BBC中文說,非洲現在的情況映射了冷戰時期的弱國,夾在兩個大國的競爭之間,是「政策的接收方」,沒有談判的餘地,必須站隊選擇隊友。

南非金山大學(University of the Witwatersrand)管理學院副教授古梅德(William Gumede)對非洲當地媒體表示,新非洲戰略雖然會減輕美國疏遠非洲人的印象,但是制定的太晚,給非洲提供的好處太少。他呼籲,「非洲人現在必須談判,以獲得更好的協議。」

減少發展援助

在對非洲的援助方面,博爾頓列舉了近幾年的資金數目。

2014年至2018年,美國對南蘇丹和周邊國家的難民提供了約37.6億美元的人道主義援助。

在2017和2016兩個財年,美國國務院和美國國際開發署(USAID)對非洲的發展、安全和食品援助分別提供了87億美元和83億美元的援助資金。

但是,特朗普政府否定了這些援助的成效。博爾頓說,「數十億納稅人的錢收效甚微」——除了未能鏟除恐怖主義、極端主義和暴力禍害,這些錢也沒能阻止中俄等國在非洲擴張權力和影響。

宋文笛說,減少援助意味著,美國凖備在一定程度上放棄和中國在這方面的競逐。

在中國方面,對非洲的人道主義援助不斷增加;由於未加入經合組織(OECD),對非洲的發展援助無法得到確切的數據。不過汪段泳認為,中國一直在以貸款的形式為非洲提供發展資金。「表面上看是貸款,實際上是非常重要的一種援助」——他將其稱為「隱形援助」。

他解釋說,「非洲的投資環境和商業條件太差,很多情況下無法達到國際貸款的條件。在不能滿足國際商業市場的情況下,中國卻可以提供大筆貸款。從這個意義上講,恰恰是在補充非洲國家急需的發展資金。」

圖片版權 Michael Khateli
Image caption 中國大規模承包非洲的基建工程。

重組維和力量

特朗普政府決定「重新評估對聯合國維和任務的支持」。新非洲戰略提到,薩赫勒五國集團聯合部隊(G5 Sahel Joint Force)應該由其成立國布基納法索、乍得、馬里、馬里塔尼亞和尼日爾擁有主導權,而非依靠歐盟的支持。

此聯合部隊於2017年2月成立,由哈拉沙漠以南地區的5000軍事人員組成,以促進跨區域密切合作,共同打擊恐怖主義。歐盟一直是薩赫勒五國集團的重要政治伙伴,已經提供了一億歐元來支持聯合部隊的運作。今年10月,歐盟再次對五國集團提供了1.25億歐元的援助。

對中國來說,聯合國維和是其承擔國際安全責任的主要平台。2017年,中國在聯合國組建了一支8000人的維和部隊。今年11月,在安理會關於加強非洲維和行動的辯論會上,中國駐聯合國代表馬朝旭再次呼籲加強聯合國在維護非洲和平的努力。

美國「重新評估」聯合國維和任務並不意味著直接撤銷維和部隊,宋文笛分析,美國還是希望行使自己在聯合國安全理事會上行使否決權的權利,「在減少開支的同時維持美國的實質影響力」。

列普尼科娃說,聯合國維和部隊中固然存在腐敗情況,但是降低這個平台的重要性不利於提升美國對中國的競爭力,反而給了中國更大的空間。

圖片版權 AFP
Image caption 非洲軍事部隊受訓。

保持軍事實力

在對非洲的軍事合作上,美國也在減少投入。今年11月,美國國防部宣佈重新部署駐扎在非洲的軍事人員。在接下來幾年內,預計將把非洲司令部的7200名軍事人員減少10%。

而中國卻在加強軍事合作。2017年7月,中國軍方在非洲之角(Horn of Africa)吉布提(Djibouti)成立軍事基地。吉布提是連接歐洲、中東和南亞之間海上貿易的主要動脈,也是在非洲大陸展開軍事行動的起點。中國外交部一直聲稱其為「後勤保障設施」,認為它在規模和功能上達不到軍事基地的級別,但外界一直認為,吉布提基地標誌著中國第一個海外軍事基地的誕生。

博爾頓說,很快,吉布提可能會將對紅海的戰略性航運港口的控制權交給中國國有企業。如果這種情況發生,非洲之角的力量將轉向中國,美國軍事人員將面臨更多挑戰。

宋文笛分析,此舉暗示,美國雖然在減少非洲的軍事支出,但仍要保持住吉布提在印太戰略中的穩定地位。

整體來說,不論是經貿投資還是發展援助,美國都在減少支出;而在軍事和維和方面,美國把精力投入在主要影響力上。如宋文笛所說,美國總體是在減少對非洲的參與,「把資源省下來投注在歐亞大陸的主要戰場上,以增加美國與中國長期爭霸的續航能力。」

更多有關此項報導的內容