台鐵太魯閣號事故:百年老字號是否推行「公司化」引起激辯

Rescuers remove parts of the train which derailed in a tunnel north of Hualien County, eastern Taiwan, 03 April 2021. According to news reports 51 people died and many others were injured when a train carrying 490 people derailed in a tunnel north of Hualien in eastern Taiwan on 02 April.

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4月2日,台灣鐵路「太魯閣號」408次列車翻覆事故造成70多年來全台嚴重的鐵路傷亡,花蓮地方檢察署4月11日稱事故共導致49人死亡。

目前,除了釐清事故發生原因,咎責相關失職人員成為已經是是當下台灣輿論最為關注的話題。根據台媒中央社,花蓮地檢署在事故發生後,以涉及「過失致死」等罪名,目前為止起訴了10人,包括事故現場上方斜坡工程監造商李義祥,以及台鐵花蓮工務段工程師、施工主任等等。

不過,除了事故責任追究之外,台灣也有輿論開始要求台鐵改革。其中,百年歷史的台鐵是否要走向公司化甚至民營化的老議題,再次成為關注焦點。

台鐵在2018年底,才發生過普悠瑪自強號快車脫軌事故,造成18人死亡,每年還有內部員工在維修鐵路時遭自家列車撞斃等意外。如今再有半百民眾喪命於鐵道上,甚至引發國際關注,台灣內部社會要求台鐵改革的呼聲已經沸沸揚揚,正考驗著蔡英文政府。

台灣總統蔡英文在太魯閣號事故發生後向罹難者及社會道歉。她表示,將加快台鐵徹底改革腳步,而台鐵是否公司化是選項之一。

台灣南台科技大學助理教授朱岳中向BBC中文分析,台鐵營收成本中,人事成本高達九成以上,問題十分嚴重。若引進民間股份後,民營的董事因此能監督並管理公司,比起全公股的企業能更有效率,這確實是台鐵可能需要走的路。

台鐵「公司化」曾有的討論

精確來說,在台灣公司化並不等同於民營化。公司化是指政府將其擁有的產業,改為有限公司的型態,並釋出部分股份,但政府擁有的股份仍過半。在這種情況下,政府一般有派任公司主管的權力,但要受到民營董事的監督和挑戰。民營化則意味著民間股份過半,官股不再掌握人事任命權。

以台灣產業歷史來看,自1980年代末期李登輝繼任總統後,全台灣公營事業民營化的腳步加快。此後,繼任的幾位總統也在這一方面有所推進,譬如陳水扁任內推動「中華郵政」以及多家公股銀行民營化。國民黨的馬英九任內,也曾提出「中國石油」民營化等主張,漢翔公司及「榮民工程事業管理處」(榮工處)完成民營化。

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台灣太魯閣號列車事故後,有輿論開始要求台鐵改革,提高運作效率和安全保障。

台灣中研院學者張晉芬研究台灣的民營化歷史時指出,國民黨政府在1980年代末期積極推動「民營化」政策的動機,與台灣政治轉型有直接關係。

她指出,1980年代末,李登輝上台,台灣財政收支惡化,公營事業經濟和政治重要性低落,加上李登輝開始延攬經濟自由派的學者出任要職,同時讓蔣家僱用的舊技術官僚退出,在這些因素加總下,公營事業民營化逐漸成為政策主力。

幾十年來,轉型為公司化的案例包括中華郵政,桃園機場等。知名的陽明海運,中華電信以及中華航空(華航)以及台灣兆豐金控等在先歷經公司化後,再轉為民營。

然而,台鐵在這波民營化的浪潮下,並沒有被售出。

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與負責普通列車運營的台鐵不同,台灣高鐵目前採用民營化方式運作。

自日本殖民時代台灣鋪設鐵路網以來,在全台擁有龐大土地資產。台鐵已有超過百年歷史,是否要公司化的討論歷經近20年,政黨輪替數次仍無定論。

目前來看,台灣主要鐵路設施分為兩類,一般鐵路「台灣鐵路」屬於公營事業,由台灣政府管理。另一種是「台灣高速鐵路」,簡稱「台灣高鐵」,實行的是公司化運作,由「台灣高速鐵路公司」負責。但值得一提的是,台灣高鐵是「民間興建營運後轉移」(也稱建設-營運-移交模式即BOT)的公共工程,自2007年營運70年後,公司需要無償交還台灣政府經營。

2003年,民進黨籍總統陳水扁推動台鐵公司化,當時民進黨在立法院席位少於在野黨,陳水扁施政並不順利。台鐵工會反公司化的訴求獲得在野黨支持,工會成功發動台鐵有史以來的首次罷工,陳水扁之後與台鐵工會談判後妥協,台鐵公司化的腳步停滯。直到本月發生的嚴重事故,輿論才開始將台鐵公司化的議題重新拋出。

遭到詬病的高額人事成本

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2018年的普悠瑪事故後,台灣交通部官員就曾承認台鐵整體老舊。

許多評論指出,以台灣過去的經驗來說,譬如彰化銀行或中華電信等,這些產業轉成公司化或民營化之後,在效率上都有明顯提升。

朱岳中強調,台鐵現在最大的問題是,台鐵營收中有九成是支付在人事費用上,「這不僅是台灣,是放眼全球,很少企業會將營收幾乎全給了人事成本。」

外界也因此詬病,台鐵沒有更多經費花在維修上,造成鐵路安全控管,員工過勞等問題,這些都直接影響乘客安全及服務品質。

太魯閣號事故後,很多評論指出,台鐵改革首要目的是需要將人事成本降低,才能有更多經費花在維修鐵道及列車,改善台鐵員工輪班工時過多、常常影響服務甚至安全等問題。

公司化萬靈丹?

針對外界批評,台灣鐵路工會則一直堅決反對公司化,稱人力不足導致工程外包,難以控管品質才是問題關鍵。台鐵工會代表稱,目前提公司化,是轉移焦點,甚至會影響政府給予台鐵的資源和資助。

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太魯閣號車廂被拖出隧道,這一畫面成為很多台灣民眾心中永遠的痛。

台鐵主要工會「台灣鐵路產業工會」在此次意外發生後表示,台鐵因為長期縮減經費,人手短缺導致業務緊縮,後者又「導致需要向外發包,便宜的外包表面上是節制政府預算,實則是影響公共安全。近年來政府不斷外包給民間公司,大小標案品質參差不齊,等於是把民眾安全拋諸腦後」。

朱岳中也向BBC強調,民營化未必就是萬靈丹。他說,以美國民營化的鐵路系統來說,效率就比歐洲一些國營鐵路差。

事實上,20年前,同樣是歷史悠久,曾經是台灣客運樞紐的「台灣汽車客運」(台汽)在民營化前後,都引起許多爭議。

張晉芬結合台汽的案例指出,台汽在民營化後績效並未提升,但結果是犧牲了許多基層員工的工作權,而許多偏遠路線也被取消,則犧牲了非城市地區民眾享受公共交通的社會權利。

張晉芬稱,在台灣,公營事業被當做商品出售「未必能夠促進資源的有效利用,但卻必然深化既有的權力不平等關係」。她特別強調,從過去台灣的產業政策來看,「龐大公營事業往民營化的推動,都與執政黨的政治利益息息相關。」

還有人擔憂台鐵公司化是否會圖利特定財團的疑慮。

從台灣官方銀行民營化的歷史看,常常都被揭露有政府或特定政治人物介入,或傳出與財團掛勾的事情,甚至許多貪污或私相授受的案子都發生在公營事業轉民營的過程中。

朱岳中說,以日本JR線來說,其民營化後,績效也成長,但改革的代價是必須要將業務經營分割,譬如將其土地分割出去,把與鐵路事業經營無關的商場讓給他人經營,引起是否官商勾結,圖利特定民營機構等爭議。不過,朱岳中仍表示,以台鐵內部問題如此嚴重來看,確實要往公司化方向,才能啟動徹底改革的腳步。

台鐵若要走向公司化甚至民營化,其龐大的資產(特別是沿線土地)要租售給誰,這些問題在台灣一定會同樣引起爭議,同樣考驗蔡英文政府的治理能力以及民間監督的力度。