中美貿易戰中擱淺的WTO:無能為力還是亟待改革

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中美貿易戰正式開打後,中國7月6日和16日先後兩次,在世界貿易組織就美國對華「301調查」項下的徵稅措施追加起訴。美國同樣在16日,透過世貿起訴中國、歐盟、加拿大、墨西哥和土耳其,指他們的鋼鋁報復性關稅違規違法。

在全球貿易摩擦愈來愈多之際,負責處理貿易爭端的WTO再次成為焦點,不少國家以及世貿本身也認為,組織有需要深化改革,在多邊主義受威脅的年代,這個組織可以怎麼生存,它在中美貿易戰中又扮演甚麼角色?

為何中國要訴諸WTO?

多名觀察人士認為,中美貿易戰規模龐大、涉及產品眾多,世貿根本難以解決中美貿易爭端。

香港大學經濟及工商管理學院副教授陳衡對BBC中文表示,訴諸世貿反映中國沒有方法應對這場貿易戰。

他說,中國為美國徵收關稅一事到世貿打官司,就好像是「兩個小孩在公園吵架,打不贏的一方,要找老師、找警察」,但事實上效果不會特別明顯,因為世貿裁決也難以左右美國的政策。

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中美貿易戰會如何影響你

北京大學國際關係學院教授梁雲祥接受BBC中文採訪時表示,中國是透過世貿擺姿態,面對美方的舉動,中國要找渠道在國際間發聲。

英國倫敦大學學院國際關係副教授阿布哈博 (M. Rodwan Abouharb)對BBC中文表示,中美兩國把貿易議題放在世貿,是要面對國內的聲音,要告訴國民正在為他們著想,爭取最大的利益,特別是美國即將面對中期選舉,特朗普政府把焦點放在鋼鋁,也是有選票上的考慮。

他認為雙方把問題放在世貿平台是「好事」,顯示事件不會失控,雙方認同要在某程度上,跟從國際貿易協議。

根據WTO的程序,有國家作出起訴後,首先會是30至60日的要求諮詢階段,投訴方可以要求設立委員會,委員會召開聆訊、搜集證據並就爭端作裁決,由搜證到有結果,過程大約需時180日。這個委員會的決定只有在所有成員國同意,才可以推翻,否則將自動生效。世貿目前有160多個成員國,大多數情況下,國家會遵循世貿的裁決,但更多時因為程序需時,許多爭議自行解決。

除了中國之外,美國也在16日透過世貿起訴中國、歐盟、加拿大、墨西哥和土耳其,指五國向美國總值高達285億美元的產品徵收報復性關稅不合世貿規則;美方堅持,自行向這些國家鋼鋁產品徵收關稅符合世貿規定,因為這是「國家安全」的豁免。

香港大學法律系副教授詹姆斯‧弗萊(James Fry)曾經替WTO做法律諮詢工作。他對BBC中文指出,如果國家以「安全」理由徵收關稅,那就很難在世貿的平台解決分歧,因為所謂「安全」是由一個國家自行判斷,沒有一個凖則去評估是否由其他國家觸發「安全」問題,而過往涉及「安全」的貿易爭端,世貿也無法處理。加上今次貿易糾紛涉及強國,政治因素下令世貿的仲裁機制更難解決這些國家的紛爭。

「最有可能的是,世貿仲裁機制會成為一種外交施壓,迫使對方進入談判階段。」他說。

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美國對WTO的不滿

事實上,美國對世貿愈來愈不滿,甚至一度傳出美國計劃退出世貿的消息,特朗普否認現階段有意退出世貿,但指責世貿被其他成員國利用,對美國「非常差」、「不公平」。

美國駐世貿大使習達難(Dennis Shea)早前在世貿會議表示,世貿難以處理中國「不平等」貿易政策的重大問題,指中國對經貿投資實行「重商主義」,嚴重傷害貿易伙伴。他舉例,中國政府向華企提供扭曲市場的巨額資助,外國企業要在中國國內面對很大的困難。

「很明顯,世貿目前沒有用盡辦法去改善這個情況,」他說,「最好的方法是中國主動全面和有效地展開開放、市場主導的政策。」

據路透社報道,同場的其他成員,認同中國改善政策的努力,呼籲中國繼續朝這個方向發展,而中國代表呼籲成員國抵制貿易保護主義和單邊主義,共同應對美國徵收關稅的系統性威脅。

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Image caption 美國對世貿愈來愈不滿,特朗普否指責世貿被其他成員國利用,對美國不公平。

針對世貿運作,美國也有自己的方法,總統特朗普多個月來亦拒絶任命世貿法官,癱瘓世貿仲裁機制,這個機制可能要等到2019年年底以後,才能正常運作。

英國學者阿布哈博指出,美國一方面透過不任命法官來阻止它順利運作,一方面向世貿起訴其他國家,有意搞亂世貿,也顯示美國在世貿上有很大權力。

他引述研究稱,由於世貿仲裁費時,需要大量法律知識,一般而言很少有小國能夠從中獲利,美國是積極使用世貿平台的大國,一直以來在制度中獲利,並非如美國所言,對美國不公平。

世貿可如何改革?

歐洲理事會主席圖斯克在中國出席中歐峰會時,敦促世貿組織改革,就強制技術轉移和產業補貼問題提出新規範。這番言論被解讀成針對中國。

北大學者梁雲祥認為,美國的不滿是因為世貿視中國為發展中國家,提供更多的優惠待遇,例如關稅問題上,中國可以聲稱自己是發展中國家,向外國進口產品徵收更高關稅,但自己出口則享有較低關稅。

但在美國眼中,中國在多方面已趕上,如同發達國家。

梁說,「現在美國認為中國這種新興國家利用舊有規則,所以要修改,要把你視為發達國家,其實雙方要對等,為甚麼關稅不一樣?這是不公平、不平等,但是世貿的確對不同國家有不同要求。」

他認為世貿在中美貿易戰氛圍下,正面對危機和很大程度改革的聲音。他說,世貿其中一個改革方向,就是重新定義發達國家與發展中國家,他估計中國會作出適當讓步,不過中國不會完全開放市場,而是逐步改變。

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Image caption 世貿總幹事阿澤維多認同世貿有需要改革。

港大法律學者弗萊認為,世貿需要提高其效率和認受性,包括要重新審視「國家安全」是否提高關稅的理由,並且在仲裁平台上加入金額補償,以免敗訴國過於強大,拒絶遵循世貿裁決。

世貿總幹事阿澤維多(Roberto Azevedo)曾表示,認同世貿有需要改革,更有效去解決當前的貿易挑戰,並按美國要求展開斡旋。

中國總理李克強早前中歐峰會發言時表示,可以隨著形勢發展,對世貿組織的有些規則進行必要的改善。

他說,中國與中東歐國家作為現行國際經貿秩序的受益者、支持者,應堅決反應各種形式的保護主義和單方主義,捍衛以規則為基礎的多邊貿易體制。

他認為就算要修改規則,也要遵守自由貿易等最基本的原則,照顧大多數成員的關切。

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Image caption 李克強表示,可以隨著形勢發展,對世貿的有些規則進行必要的改善。

多邊主義的倒退

不過北大學者梁雲祥不看好世貿,因為要令每個國家都滿意十分困難,所以國家會傾向「小多邊」的方式共商貿易事宜。

港大經濟學者陳衡認同這一觀點,認為大型多邊主義組織不是特別有效,「進入一個大網絡,你說不清誰受益、誰受損」。

他認為地區國家互相較為熟悉,較容易協商,小範圍的國際化更好保護國家的利益。

英國學者阿布哈博認為,美國目前逐步脫離多邊主義,傾向在貿易上與每個國家洽談雙邊協議,但雙邊協議一般有利於大國,這等同延續美國的霸權。

曾為世貿提供法律諮詢的國際法專家弗萊則擔心,如果國家傾向雙邊主義而非多邊主義,離棄世貿,則會回到二戰前那種「以鄰為壑」的情況,即是一些國家會為了維護自身國家利益,而作出損害他國的行為。

「這將會對貿易和國際和平帶來災難性的影響。」弗萊說。

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