湄公河:美國啟動伙伴計劃會給流域資源之爭帶來什麼

  • 斯影
  • BBC中文記者
湄公河養育了越南的農民。

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美中兩國之間的競爭正擴展到東南亞的湄公河區域。

美國在9月11日宣佈啟動湄公河-美國伙伴關係(Mekong-US Partnership),稱之為「印太願景和東盟戰略伙伴的不可或缺的一部分」,並決定投資1.5億美元支持湄公河流域的國家恢復新冠疫情中的損失、打擊跨國犯罪、發展能源和電力市場等。

美國國務卿蓬佩奧隨後發表聲明稱,美國打算與日本、澳大利亞、韓國、印度一道,和湄公河流域國家緊密合作,但必須面對來自中共的挑戰。他直截了當地說,「中國共產黨日益對湄公河的自然環境和經濟自治造成威脅。」

多位專家對BBC中文表示,美國對湄公河國家的新舉動,一定程度上是為了制衡中國在該區域的影響力。越來越多的觀察人士將湄公河爭端與南海爭端做比較,凸顯出在東南亞區域不斷加強的大國競爭。

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水資源之爭

湄公河(中國境內稱瀾滄江)發源於中國青藏高原,全長4350多公里。這條河蜿蜒流經老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南五個東盟成員國,最後流入南海。據估計,東南亞大陸有6000萬人仰賴湄公河的資源。

湄公河因跨越多個國家,其水資源管理問題、河流沿岸的經濟發展與貿易往來、基礎設施的開發和投資、環境和生態保護等問題,多年來一直圍困擾著中國和五個東南亞國家,時常出現矛盾和紛爭。

目前,五個湄公河國家通過次區域組織處理他們關切的問題。以中國為首的瀾滄江-湄公河合作組織(Lancang-Mekong Cooperation)是其中一個主要平台;另一個組織湄公河委員會(Mekong River Commission)由四個湄公河流域國家發起(緬甸除外),一直得到美國和日本的支持。

從去年開始,湄公河區域遭受了歷史性嚴重乾旱,流經下游國家的河流出現乾涸,直到今天仍未充分緩解。乾旱極大影響了越南和泰國這兩個主要大米生產國的農作物。越南宣佈湄公河三角洲進入緊急狀態,泰國出動了軍隊參與抗旱。

長久以來,中國只在6月至10月的洪澇季節發佈有關河流上游的水資源管理數據,而非全年共享數據。這令中國不斷遭遇外交壓力,尤其成為美國攻擊的主要理由。

今年8月,中國提出共享瀾滄江全年水文信息,並建立水資源信息共享平台。具體細節尚未披露,但據信該平台將允許各國共享降雨量和水位等信息。

這一舉動距離美國啟動湄公河伙伴計劃只有一個月,有觀察者認為,中國是因受到外交壓力而採取新措施予以應對。

美國智庫史汀生研究中心(Stimson Center)東南亞項目聯席主任孫韻對BBC中文說,「我認為中國之前拒絶分享水文信息,是美國啟動湄公河伙伴關係計劃的一個催化劑。」她解釋,中國之所以保密水文信息,是因為有些信息會揭示中國的水壩如何運作,但這給下游國家帶來了不確定性和焦慮感。

美國國務卿蓬佩奧也在聲明中明確指出,「中國共產黨單方面決定攔截上游河水,加劇了史所罕見的一場乾旱。美國支持該地區和湄公河委員會,要求實現透明的數據分享。」

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制衡中國影響力?

水資源信息並非美國啟動湄公河伙伴計劃的單一推動力,分析人士認為,中國在東南亞地區影響力上升也是至關重要的因素。

在湄公河流域的五個國家中,緬甸、老撾和柬埔寨與中國的關係相對比較友好。泰國和越南曾在一些合作項目中與中國發生過摩擦,但也始終保持合作。

新加坡南洋理工大學國家關係學院副教授李明江對BBC中文說,泰國在湄公河流域佔有一定主導地位,雖然對中國的影響力有所不滿,但在經濟實力上無法與中國抗衡,並且希望在某些合作項目中獲利。而越南雖然反感中國,但也由於現實利益考慮而與中國合作。

「這些因素加起來形成現在的局面,就是中國在湄公河領域的戰略、政治、經濟甚至文化中的影響,一直在增加,」李明江說。中國在這個地區的影響力已經遠超美國,而美國在過去幾年開始警惕,從奧巴馬時代就提出與湄公河下游國家合作的倡議。

美國雖然警惕中國的影響力,並且希望在湄公河流域建立戰略平衡力量,但「雷聲大,雨點小」,在投資與援助上始終無法與中國相提並論,李明江說。

根據官方信息,從2009年到2020年,美國國務院和美國國際發展署(USAID)向湄公河流域的五個國家提供了近35億美元援助。而中國僅在2016年一年,便承諾對湄公河國家提供16億元美元貸款和100億美元信貸優惠。

根據國際經濟合作與發展組織( OECD),中國是湄公河地區官方發展援助(包括貸款和捐贈)的最大金主之一。

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引發爭議的研究報告

在該區域不斷升級的美中大國競爭中,一份科學研究報告也成為備受爭議的話題。

美國研究諮詢公司「地球之眼」(Eyes on Earth)今年4月發佈了一份報告,稱湄公河中國境內的降雨量與下游水位之間存在巨大的不匹配,並將去年湄公河遭遇的嚴重乾旱歸咎於上游中國水壩阻擋水源。

這份報告發佈後成為美國官員引述的證據。負責東亞和太平洋事務的助理國務卿史迪威(David Stilwell)在9月一個研討會上說,「(中國)為了自己的利益,而讓下游國家付出了巨大代價。」他還說,中國對湄公河流量的「操縱」是東南亞國家聯盟面臨的「緊迫挑戰」。

而中國拒絶接受這份報告的調查結果,稱其結論「毫無根據」,並將湄公河的乾旱歸咎於天氣。該報告的某些內容也受到質疑。

「地球之眼」的報告發佈幾個月後,中國發佈了一份由清華大學和中國水利水電科學研究院水力學研究所的研究。該研究認為,大壩可以在雨季蓄水,在旱季放水,有助於緩解水資源短缺的問題。

從各方觀點來看,中國的水壩可能並不是造成湄公河乾旱的唯一原因,氣候變化、厄爾尼諾現象和過度種植也起到一定作用。不過,水壩被認為對下游水流產生的負面影響越來越大。

香港大學政治與公共行政學系副教授韓恩澤對BBC中文表示,這些報告並非從事實出發,而是基於政治觀點完成,中美雙方都利用各自的研究鞏固影響力。

孫韻說,中美雙方引用的報告在科學方法、數據採集和數據樣本上都有差異,但除非存在過分偏見,否則不應該出現截然相反的結論。

孫韻認為,中美兩國在湄公河流域的根本分歧在於,「水資源應該如何利用,或者說修水壩到底是好是壞的問題」。

她解釋,中國傾向於電力和工業發展,認為人力治水,水力發電,管理流量是天經地義的;但湄公河地區的傳統經濟模式依賴農業和漁業發展。「從根本上說,這兩種觀點代表著截然不同的經濟發展模式和理念,無疑會產生各種矛盾。」

而從美方角度來說,中國追求自己的水資源發展道路固然合法合理,但因中國的水資源政策給下游帶來的影響巨大,因此,「對下游國家給予足夠考慮,並協商管理水資源,是中國應當承擔的責任。」 孫韻說。

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下一個南海爭端?

美國加強與湄公河國家的關係到底將如何影響地緣政治?

韓恩澤認為,湄公河國家目前優先考慮的是經濟發展,而如果美國此次啟動湄公河伙伴計劃如以往一樣,依然強調環境保護、打擊跨境犯罪等議題,便與這些國家的需求有所「脫節」,不會根本起到改變地緣政治的效果。

美國啟動湄公河國家伙伴計劃後,五個國家並沒有明確表示支持與否。同樣的,這些國家也不願與美國一起,公開指認中國的做法是導致湄公河持續乾旱的主要原因。

韓恩澤說,雖然美國意圖在湄公河流域遏制中國,但「一個巴掌拍不響」。他解釋,中美兩國的競爭對於東南亞國家是有利的,但這些國家不會很明確的選邊站隊,否則博弈的價值就下降了。

李明江也說,由於中國提出的一些理念更符合湄公河地區國家以經濟發展為主的訴求,因此,「美國只能在一定程度上影響到湄公河地區的政治關係,但沒辦法根本改變該地區的現狀和未來發展趨勢。」

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湄公河從2019年遭遇歷史性乾旱,在泰國東北部,曾經宏偉的河流變成了死水。

新加坡退休外交官比拉哈里•考斯坎(Bilahari Kausikan)經常就東南亞事務發表評論。根據《南華早報》,他在9月一個論壇上表示,人們經常從「功能性」角度談論湄公河危機,即環境、健康、農業等方面的影響,但這條河實際上對該地區的國家帶來了嚴重的「戰略挑戰」,尤其是湄公河上游的大壩建設造成地區局勢「不平衡」。

考斯坎說,「湄公河所涉及的問題是潛在的,不應該只由雙邊或地區來處理。」他以南中國海爭端為例,說明讓湄公河爭端引發國際關注將有利於相關國家。他說,在南海問題上,東盟框架內的討論意味著「任何東盟成員國都不能在黑暗中被迫放棄其主權主張,或放棄國家對建立在規則之上的秩序凖則」。

但李明江認為,雖然湄公河水資源對相關國家的國家利益很重要,但由於不涉及主權和領土糾紛,很難跟南海爭端相提並論。

韓恩澤說,南海問題在國際法上可以得到支持,而跨境河流沒有相關法理規定,因此湄公河問題不會發展成為類似南海一樣的爭端。

在孫韻看來,如果湄公河爭端繼續擴大,將成為一把「雙刃劍」。

她說,「一方面,更多國際關注和輿論支持能夠增加湄公河國家在道義、輿論上的籌碼。在多方關注下,中國也很難以大欺小,或者光說不幹、久拖不決。但另一方面,爭端擴大以後,尤其是考慮到美國介入,爭端會變成政治問題。即使存在妥協空間,中方也很有可能因為認為這是美國推動下的反華行動,反而拒絶談判或者做出讓步。」